Нормативно правовое обеспечение безопасности дорожного движения
Тема 14 Нормативно-правовая база организации и безопасность дорожного движения
Вопрос 58. Основные проблемы и пути совершенствования нормативно-правовой базы.
До недавнего времени в сфере дорожного движения действовало около 400 нормативных актов, большинство из которых – приказы и инструкции различных ведомств и министерств. Доля законодательных актов не превышала пяти процентов. К средине 90-х годов прошлого века положение начало исправляться.
Во-первых, впервые на законодательном уровне был принят закон «О безопасности дорожного движения». В сферу его регулирования были включены все виды общественных отношений, связанные с дорожным движением, его основными компонентами, обеспечивающими безопасность на дорогах.
Структура и содержание закона определяются предметом его регулирования. В соответствии с этим она включает:
1. Общие положения.
В этом разделе закреплены основные задачи закона, даны основные понятия, закреплены основные принципы обеспечения БДД., субьекты государственного управления в области обеспечения БДД.
2. Полномочия федеральных органов государственной власти и управления по обеспечению БДД.
Здесь указаны полномочия как федеральной, так и региональной власти в данной области. Определена область компетенции государственной власти и общественных организаций. Сформулированы общие принципы организации государственной системы учета основных показателей состояния БДД.
Разработка и утверждение программ обеспечения БДД.
В данном разделе перечислены все виды программ , субъекты их разрабатывающие и утверждающие, а также порядок их финансирования.
4. Основные требования по обеспечению БДД.
Здесь изложены требования безопасности к основным элементам дорожного движения: дорогам и их обустройству, автотранспортным средствам, участникам дорожного движения. Определены основания и порядок ограничения или прекращения движения на автодорогах, запрещение эксплуатации транспортных средств. Вопросы подготовки водителей, основание и порядок лишения водительских прав, вопросы обучения населения безопасному поведению на улицах и дорогах.
5. Надзор и контроль за соблюдением нормативных требований по обеспечению БДД.
В этом разделе закреплены задачи , организация и субъекты государственного надзора и контроля в области обеспечения БДД.
6. Ответственность за нарушение законодательства о БДД.
Перечислены субъекты и виды ответственности за нарушения требований законодательства о БДД.
7. Международные договоры.
Устанавливают приоритет международных договоров перед законодательством РФ о безопасности ДД.
Естественно такой закон не является единственным в перечне документов, регламентирующих и обеспечивающих БДД.
Среди других основных документов следует назвать:
- Правила дорожного движения;
- Правила допуска граждан к управлению транспортными средствами;
- Правила регистрации и учета транспортных средств;
- Правила допуска транспортных средств к эксплуатации и порядок прохождения технических осмотров;
- Правила учета дорожно-транспортных происшествий.
Все эти документы также призваны помочь в решении проблемы обеспечения БДД.
Важным моментом, определяющим взаимоотношение участников дорожного движения является страхование гражданской ответственности (ОСАГО). Введение данного вида страхования, хотя по разным оценкам еще далекого от совершенства, несомненно облегчило решение вопросов возмещение ущерба от дорожно-транспортных происшествий (ДТП).
Развитие нормативной правовой базы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
УДК 531.86 (094.5)
Развитие нормативной правовой базы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2009
А.В. Костров, Центр «Нормативного регулирования» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) С.Н. Азанов, Центр «Нормативного регулирования» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Аннотация
Определена структура, оценено состояние и указаны направления развития нормативной правовой базы, регулирующей отношения, связанные с обеспечением защищенности (безопасности) участников дорожного движения, снижением тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения (БДД); дорожно-транспортное происшествие (ДТП); нормативный правовой акт (НПА); нормативная правовая база (НПБ); совокупность нормативных правовых актов (НПА); федеральный закон (ФЗ); федеральный подзаконный акт (ФПА); чрезвычайная ситуация (ЧС).
Safety of travelling motion: development of normative legal base
ISSN 1996-8493 © Civil Securiti Technology, 2009
^V. Kostrov, VNII GOChs S.N. Azanov, VNII GOChs
Abstract
A normative legal base is examined in area of providing of safety of travelling motion. Directions of development of this base are offered.
Key words: traffic safety, traffic accident, normative regulatory act, normative legal base, federal law, emergency situation.
Содержание
Введение
1. Структура нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности дорожного движения
1.1. Первая подсовокупность нормативных правовых актов
1.2. Вторая подсовокупность нормативных правовых актов
2. Результаты анализа нормативной правовой базы
3. Законодательство в области обеспечения безопасности дорожного движения за рубежом
4. Направления развития нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности дорожного движения
Заключение
Введение
В качестве базовых терминов в статье используются термины, закрепленные в законе [1]: дорога; транспортное средство (ТС); дорожное движение (ДД); участник дорожного движения (УДД); безопасность ДД (БДД); дорожно-транспортное происшествие (ДТП).
Полномочиями по обеспечению БДД в том или ином объёме наделены следующие министерства Российской Федерации (РФ): МВД России; Минтранс России; Минпромэнерго России: Минздравсоцразвития России; Мининформсвязи России; Минобрнауки России; МЧС России; Минобороны России; Минкультуры России и др. Головным ведомством в осуществлении деятельности по обеспечению БДД является МВД России (обеспечение БДД — одна из главных задач этого министерства). Основные функции в этой деятельности данного министерства выполняют Департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД) МВД России и Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) МВД России.
Совершенствование нормативной правовой базы (НПБ) в области обеспечения БДД (в рамках функций МВД России) — прерогатива ДОБДД. Государственная инспекция безопасности дорожного движения осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в рассматриваемой области. Свои задачи она решает во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), органами исполнительной власти субъектов РФ (ОИВС РФ), органами местного самоуправления (ОМС) муниципальных образований, др. органами МВД России, организациями, средствами массовой информации (СМИ). В установленном законодательством РФ порядке ГИБДД осуществляет сотрудничество с иностранными компетентными органами (ИКО).
Научную поддержку в решении проблем обеспечения БДД выполняет Научно-исследовательский центр проблем безопасности дорожного движения МВД России (НИЦ ПБДД МВД России).
В соответствии с Указом Президента РФ [2] Правительству РФ и ОИВС РФ предписано принять неотложные меры, направленные на:
1) совершенствование НПБ, регулирующей отношения, связанные с обеспечением БДД;
2) повышение эффективности и оперативности оказания экстренной помощи физическим лицам, пострадавшим в ДТП;
3) реализацию в установленные сроки федеральной целевой программы (ФЦП) [3].
В России в последнее десятилетие погибло в ДТП более 300 тыс. человек, около 3 млн. человек получили ранения. Социально-экономические потери от ДТП сопоставимы с вкладом в валовой внутренний продукт (ВВП) страны отдельных её отраслей экономики [4]. Проблема обеспечения БДД заострена в обязательствах государства по реализации своей политики в области охраны жизни, здоровья и имущества граждан, в т.ч. при ДД.
Для реализации ФЦП [3] Правительством РФ привлекаются МВД России (головной исполнитель), МЧС России, Минздравсоцразвития России, др. федеральные министерства и ведомства, ОИВС РФ, ОМС. Этой программой МЧС России предписано выполнить исследования и разработки по 20-ти проблемам (темам), в т.ч. разработка проектов нормативных правовых актов (НПА), нормы и положения которых должны быть направлены на юридическое закрепление в законодательстве: способов ликвидации последствий ДТП; правил привлечения сил и средств, обеспечивающих сокращение времени прибытия экстренных служб на место ДТП; совершенствование технологии проведения спасательных работ на месте ДТП и др.
Представляется, что для существенного повышения эффективности деятельности государства и общества по обеспечению БДД необходимо провести совершенствование НПБ на основе достаточно полной и глубокой систематизации, в первую очередь, федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере указанного обеспечения.
В настоящее время трудно указать на работы, в которых бы рассматривалась такая систематизация.
Цель настоящей статьи: 1) установить в порядке подготовки проведения указанной систематизации структуру действующей НПБ в сфере обеспечения БДД, охарактеризовать основные недостатки этой НПБ; 2) обозначить правовое пространство в сфере обеспечения БДД, сформулировать направления развития имеющейся НПБ, главным из которых должно быть направление систематизации, в частности кодификации законодательства.
Актуальность поставленной задачи подтверждается материалами обсуждения рассматриваемой проблемы на заседаниях Второго Международного конгресса «Безопасность на дорогах ради безопасности жизни» («Круглый стол» № 4), СПб., 2008.
1. Структура нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности дорожного движения
Общепризнано: рассматриваемая НПБ — один из важнейших факторов обеспечения БДД. Эту НПБ в РФ составляют: ратифицированные РФ международные соглашения по БДД; Конституция РФ; федеральные законы и федеральные подзаконные акты (указы и нормативные распоряжения Президента РФ, постановления и нормативные распоряжения Правительства РФ, межотраслевые и отраслевые НПА); законы и подзаконные акты субъектов РФ.
Совокупность действующих НПА, составляющих рассматриваемую НПБ, в настоящей статье разделяется на две подсовокупности. Первая основывается на использовании таких базовых юридических понятий (терминов) как «ДД», «БДД», «ДТП». Она создавалась и продолжает развиваться в настоящее время (в виде института права) при непосредственном участии и коор-
динирующей роли МВД России, в структуру которого, как следует из выше изложенного, входит ГИБДД (Положение о ГИБДД утверждено Указом Президента РФ от 15.06.1998 г. № 711). Вторая подсовокупность базируется на использовании таких терминов, как «чрезвычайная ситуация» (ЧС), «предупреждение ЧС», «ликвидация ЧС» [5 ] .
Стержневым НПА в первой подсовокупности является федеральный закон (ФЗ) [1], во второй — ФЗ [5]. Российское законодательство не исключает привлечение второй подсовокупности для регулирования отношений в сфере обеспечения БДД [6]. Дело в том, что некоторые ДТП толкуются как ЧС [7]. В [8] ДТП с тяжкими последствиями (происшедшем на территории РФ, в котором погибло 5 и более человек, называемом также автомобильной катастрофой) относится к «техногенной ЧС». Статистика таких ЧС (ДТП) отображается в «Сведениях о чрезвычайных ситуациях». Далее, обеспечение БДД осуществляется в соответствии с НПА первой подсовокупности посредством реализации механизма «предупреждения ДТП». Во второй подсовокупности этот же механизм определяется термином «предупреждение ЧС». Таким образом, налицо понятийная общность указанных подсовокупностей НПА.
Сформируем составы рассматриваемых подсовокупностей и представим их в наиболее систематизированном и достаточно полном (для настоящей статьи) виде (НПА субъектов РФ не рассматриваются).
Нормативные правовые акты обеих подсовокупностей подразделяются на следующие одинаковые группы: международные соглашения (конвенции); Конституция РФ; федеральные законы РФ (в т.ч. федеральные конституционные законы (ФКЗ)); федеральные подзаконные НПА (указы и нормативные распоряжения Президента РФ, постановления и нормативные распоряжения Правительства РФ); федеральные подзаконные межведомственные и ведомственные НПА.
Формирование групп основывается на следующих принципах: 1) отбор НПА в группу проводится по признаку наличия в нём (в НПА) норм и положений, в той или иной степени регулирующих отношения, связанные с обеспечением БДД, посредством механизмов предупреждения и смягчения последствий ДТП — предупреждения и ликвидации ЧС; 2) расположение НПА в группах — с учетом значения их юридической силы (погрупповое ранжирование объектов по значению юридической силы); 3) хронологический порядок расположения НПА в группах.
1.1. Первая подсовокупность нормативных правовых актов
Совершенно не системно эта подсовокупность рассматривается в публикациях [4, 5, 9], которые содержат отличающуюся друг от друга НПБ. В [9], например, отмечено, что сфера БДД на федеральном уровне регулируется 14 федеральными законами, 9 указами
Президента России, 35 постановлениями Правительства Российской Федерации, а в [4] сказано, что сфера дорожного движения на федеральном уровне регулируется 16 федеральными законами, 10 указами Президента России, около 40 постановлениями Правительства Российской Федерации, многими ведомственными документами. Приведенные толкования сильно коррелированны: в обоих источниках фигурируют «Президент России», но «Правительство Российской Федерации», что наводит на мысль о том, что указанные данные, разные по своим значениям, принадлежат одному и тому же источнику. В источнике [10] перечень НПА включает 4 федеральных закона, 7 федеральных подзаконных актов.
Следует также отметить, что указанные выше источники, содержащие НПА рассматриваемой подсовокупности, содержат их перечни, весьма ограниченные по числу и различные по составу. Это подтверждает факт не системного представления НПА.
Итак, представим состав первой подсовокупности НПА в следующем виде.
Международные соглашения:
Конвенция о дорожном движении (Вена, 08.11.1968) (кратко — КоДД): ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29.04.1974 г. № 5938-УШ.
Конвенция о дорожных знаках и сигналах (Вена 08.11.1968) (кратко — КоДЗиС).
Конституция Российской Федерации — основной закон РФ.
Федеральные законы РФ:
Закон РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции».
Закон РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности».
Закон РФ от 27.11.1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
ФЗ от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
ФЗ от 10.12.1994 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».
ФЗ от 26.01.1996 г. № 15-ФЗ «Гражданский Кодекс Российской Федерации» — Ч. I и II.
ФКЗ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
ФКЗ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
ФЗ от 30.12.2001 г. № 196-ФЗ «Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации» (КоАП).
ФКЗ от 30.01.2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении».
ФЗ от 25.04.2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».
ФЗ от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
ФЗ от 07. 07. 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».
ФЗ от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
ФЗ от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
ФЗ от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации».
Федеральные подзаконные нормативные правовые акты:
Правила дорожного движения РФ: Утв. постановлением Совета Министров—Правительства РФ от 23.10.1993 г. № 1090.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. от 10.01.2000 г. № 24).
Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 15.06.1998 г. № 711.
Постановление Правительства РФ от 04.12.1998 г. № 1441 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог Российской Федерации и наличию...».
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927.
Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.2004 г. № 482 «Об упорядочении установки и использования на транспортных средствах специальных сигналов и особых государственных регистрационных знаков».
Указ Президента РФ от 02.09.2006 г. № 1042 «О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения».
Федеральные подзаконные межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты:
Приказ Министерства здравоохранения СССР от 04.01.1983 г. № 3 «О профилактике дорожно-транспортных происшествий и совершенствовании системы оказания медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях» (ред. приказа Минздрава СССР от 29.09.1989 № 555; Приказа Минздравмедпрома РФ от 20.08.1996 № 325).
Соглашение по взаимодействию МЧС России и Федеральная дорожная служба России по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах федерального значения (Утв. первым зам. директора ФДС А. Артюховым 20.07.1998 г. и министром МЧС России С. Шойгу 24.06.1998 г.).
Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 08.08.1995 г. № 73 «Об утверждении правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом» (ред. приказа Минтранса РФ от 14.10.1999 г. № 77, зарегистр. в Минюсте РФ 18.12.1995 г. № 997).
Приказ Министерства здравоохранения Российской
Федерации от 26.03.1999 г. № 100 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Российской Федерации» (ред. приказа Минздравсоцразвития России от 16.11.2004 г. №197).
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01.11.2004 г. № 179 «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи» (зарег. в Минюсте РФ 23.11.2004 г. № 6136).
Наставление по работе дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. приказом МВД России — ред. от 31.12.2005 г. № 1175.
1.2. Вторая подсовокупность нормативных правовых актов
Данная подсовокупность, как следует из вышеизложенного, формируется впервые. Отдельные НПА в этой подсовокупности те же, что и в первой подсовокупности. Это выражает внутреннюю взаимосвязанность законодательства РФ в рассматриваемой сфере деятельности государства.
Международные соглашения:
Соглашение государств-участников Содружества Независимых Государств от 22.01.1993 г. «О взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
«Положение о межгосударственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций государств-участников Содружества Независимых государств» от 22.03.1996 г.;
«Порядок организации взаимодействия государств-участников СНГ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: Утв. Советом глав правительств стран СНГ 29.11.2001 г.
Конституция Российской Федерации — основной закон РФ.
Федеральные законы РФ:
Закон РФ от 5.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности».
ФЗ от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах».
ФЗ от 22.08.1995 г. № 141-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
ФКЗ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
ФЗ от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
ФЗ от 27.07.2000 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».
ФКЗ от 30.05.2001 г. «О чрезвычайном положении».
ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
ФЗ от 7.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи».
ФЗ от 21. 07. 2005 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».
Федеральные подзаконные нормативные правовые акты:
Перечень сил постоянной готовности федерального уровня единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Утв. постановлением Правительства РФ от 3.08.1996 г. № 924.
Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 794.
Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Утв. Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 г. № 304.
Федеральные подзаконные межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты:
Приказ МЧС России и Минздрава России от 2.04.1997 г. № 185/94 «О взаимодействии МЧС России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Примерное Положение о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД России, участвующих в ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий: Утв. заместителями министров МВД России, МЧС России и Минздрава России от 17.04.2003 г.
Такой представлена НПБ, сформированная на основе двух подсовокупностей НПА. Каждый из законов НПБ был подвергнут анализу на предмет установления юридических механизмов регулирования отношений, связанных с обеспечением БДД. Ограничения объема статьи не позволяют дать толкования этих механизмов. В следующем разделе изложена лишь выводная часть проведенного анализа.
В заключение данного раздела следует отметить, что сформированная НПБ может быть дополнена как законами, так и подзаконными актами.
2. Результаты анализа нормативной правовой базы
При формулировании результатов использовались отдельные положения источников [11-13]. Они представлены в следующем виде:
а) Рассмотренные НПА имеют содержательную общность (по целям, предмету регулирования) хотя и разрабатывались на основе различных установок и различных исходных терминологий. Наличие этой общности, тем не менее, не предопределяет наличия в настоящее время НПА, нормы и положения которого обеспечивали бы четкую координацию действий соответствующих министерств и ведомств при предупреждении и, особенно, при смягчении последствий ДТП, а также привлечение с указанной целью имеющихся ресурсов.
б) Действующая НПБ не соответствует отдельным установлениям Конституции РФ, особенно в части соблюдения прав и свобод человека (например, права и свободы участников ДД ограничиваются подзаконны-
ми и отраслевыми НПА, что противоречит ч.3 ст. 55 Конституции РФ), законодательно закрепленным принципам разделения полномочий и предметов ведения между ФОИВ и ОИВС РФ, между ОГВ и ОМС. В целом рассмотренные подсовокупности НПА имеют значительные юридические пробелы и несоответствия нормам международного права. Проблема усугубляется тем, что НПА, регулирующие БДД, относятся к разным отраслям (подотраслям) законодательства РФ (разная юридическая терминология, отличающиеся подходы к регулированию отношений). Действующие НПА в рассматриваемой сфере (обеспечения БДД) не отвечают единым принципам; нормы и положения НПА не систематизированы. Отсутствует простота и четкость формулирования норм и положений действующих НПА, что существенно снижает их эффективность применения и пользования огромным числом физических лиц, большая часть которых не имеет необходимой юридической подготовки.
в) Отсутствуют нормы и положения, определяющие:
— полномочия и задачи иных (кроме МВД России) министерств и ведомств, привлекаемых для обеспечения БДД;
— межведомственную координацию взаимодействия сил и средств, привлекаемых для предупреждения ДТП (ЧС), снижения тяжести их последствий.
г) Нормы и положения законодательства, регулирующие отношения по вопросам поддержания дорожной инфраструктуры в надлежащем состоянии, не соответствуют современным требованиям. Различные виды санкций за нарушения ПДД, установленные КоАП, весьма либеральны. Законодательство не эффективно в части выполнения аварийно-спасательных работ и услуг (оказания экстренной медицинской помощи пострадавшим при ДТП, вызова скорой медицинской помощи, больничный уход за пострадавшими и др.).
д) В действующей НПБ не обнаружены нормы и положения, регулирующие отношения по обеспечению БДД на основе использования аудита дорожных проектов, в частности проектов по развитию дорожной инфраструктуры (установка «благожелательных» и проти-воаварийных придорожных объектов, создание мостов, пешеходных дорожек, разноуровневых пересечений, дренажных систем, «замедлителей» транспортных потоков, мест парковки ТС за городом (въезд в город на общественном транспорте) и др.
3. Законодательство в области обеспечения безопасности дорожного движения за рубежом
В отдельных странах правовая стратегия обеспечения БДД принята в узкой постановке, а именно, — осуществляется регулирование отношений, связанных только с обеспечением «безопасности» ДД. В большинстве же стран законодательство в рассматриваемой сфере строится в расчете на более широкий предмет регулирования — регулирования отношений, связанных с
осуществлением ДД вообще, а не только с обеспечением «безопасности» ДД как таковой.
Законы о ДД в широкой постановке приняты в Латвии, Эстонии, Азербайджане, Украине, Белоруссии, Италии, Китае, Турции, Японии, законы о ДД и обеспечении «безопасности» ДД — в Австрии, Болгарии, Великобритании, Дании.
В Эстонии, например, действуют законы, регулирующие отношения, связанные с движением и общественного, и грузового и др. видов транспорта. Наряду с законами там действуют и ПДД.
Подобная же правовая структура НПА («закон+ПДД») принята в Великобритании, Венгрии, Индии, Индонезии, Ирландии, Латвии, Литве. В некоторых странах ограничиваются только ПДД. В Азербайджане, Италии, Китае, Турции, Японии ПДД, как составная часть, включена в законы о дорожном движении или приняты законодательными органами власти. В Испании подобный закон именуется как «Основной закон о движении механических транспортных средств и о безопасности дорожного движения». В Германии действуют законы: «О безопасности ДД» (основной), «Кодекс положений о допуске к ДД» (регулирует отношения, связанные с водителями, регистрацией нарушений, требованиями по экологии и др.); «О нарушениях правил ДД». Действует также «Каталог дорожных штрафов».
В Швеции законодательно регулируются отношения, связанные с: 1) нарушениями ПДД (вождение в нетрезвом виде, без водительского удостоверения); 2) подготовкой водителей, изъятием водительских удостоверений; 3) с установлением требований к автошколам; 4) с применением штрафов за нарушения правил стоянки; 4) превышением максимально допустимой перевозимой массы; 5) принудительной эвакуацией транспортных средств; 5) перевозкой опасных грузов и др.
Наиболее развитой НПБ в рассматриваемой сфере эксперты считают НПБ Франции. Она включает 5 томов ПДД, которые подразделяются на законодательную и регламентирующую части. Содержащиеся в этих томах положения и нормы регулируют весьма широкий круг отношений в сфере ДД.
4. Направления развития нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности дорожного движения
Рассматриваемые направления вытекают из общих выводов к разделу 2 настоящей статьи. Они могут быть сформулированы в следующем виде:
4.1 Систематизация, в частности кодификация, законодательства в сфере обеспечения БДД, расширение сферы правового регулирования систематизированного (кодифицированного) НПА в сравнении со сферой регулирования действующего в настоящее время ФЗ «О безопасности дорожного движения». При этом возможно использование рассмотренной в предыдущем разделе правовой структуры «закон + ПДД» с учётом
принятых Законодателем новаций в Кодексе об административных правонарушениях, Градостроительном кодексе и др., возможно также использование законодательного опыта Франции.
4.2 Приведение норм и положений НПА в строгое соответствие с требованиями международных Конвенций по обеспечению БДД, исключение противоречий между установлениями Конституции РФ, нормами и положениями законов и подзаконных актов РФ, особенно в части, касающейся соблюдения прав и свобод УДД.
4.3 Ужесточение санкций за нарушения ПДД, определяемых нормами КоАП с ориентацией на уровень санкций зарубежных стран; усиление административных и уголовных санкций по отношению к взяточникам на автодорогах, коррупционерам в системе обеспечения БДД.
4.4 Приведение норм и положений НПА, регулирующих отношения в области обеспечения БДД, в соответствие с законодательно закреплёнными принципами разделения полномочий и предметов ведения между ФОИВ и ОИВСР, между ОГВ и ОМС.
4.5 Принятие НПА, определяющего правила организации взаимодействия органов, должностных лиц соответствующих министерств и ведомств в процессе предупреждения ДТП и снижения тяжести их последствий.
4.6 Принятие норм и положений, регулирующих отношения, которые связаны с осуществлением официальной системы обязательного обучения основам БДД.
4.7 Разработка и принятие норм, совершенствующих лицензирование автотранспортной деятельности, особенно физических лиц.
4.8 Разработка и принятие в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» технических регламентов и соответствующих им стандартов, регулирующих отношения, связанные с:
а) повышением темпов развития дорожной инфраструктуры;
б) поддержанием более высокого эксплуатационного уровня используемой на территории РФ автотранспортной техники.
4.9 Включение в кодифицируемый ФЗ норм и положений, регулирующих отношения по вопросам:
а) введения временных ограничений движения по причинам не связанным с БДД, а именно разрешать устанавливать сезонные ограничения движения на дорогах с целью обеспечения сохранности последних;
б) установления ответственности соответствующих ОГВ и ОМС за состояние БДД на находящихся в их ведении дорогах;
в) регламентации допуска к ДД транспортных средств по критериям экологической безопасности;
г) определения ответственных за регулирование ДД органов и должностных лиц;
д) установления особого порядка движения общественного транспорта в городах;
е) создания необходимых условий для работы дорожно-эксплуатационных служб (ДЭС) в условиях заторов («пробок») и др.
4.10 Разработка и принятие норм, регулирующих отношения, связанные с внедрением аудита проектов по развитию дорожной инфраструктуры (в т.ч. и тех, которые указаны в п.7 настоящего раздела), направленных на повышение БДД.
Заключение
Главное, что следует из данной статьи — это вывод о необходимости систематизации законодательства, действующего в рассматриваемой сфере регулирования отношений. Основополагающим связующим звеном в проведении указанной систематизации, как показал анализ НПБ, является понятийная общность таких законодательно закрепленных терминов, как «дорожно-транспортное происшествие» и «чрезвычайная ситуация техногенного характера».
Первый из указанных терминов — родовой термин в подотрасли права, регулирующей отношения, связанные с обеспечением БДД; второй, лингвистически подобный, — в подотрасли, связанной с реализацией защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера.
В качестве базовых НПА при проведении указанной систематизации следует принять федеральные законы «О безопасности дорожного движения» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также соответствующие этим законам подзаконные акты — Правила дорожного движения (ПДД); Положение о РСЧС, Положение о классификации ЧС природного и техногенного характера и др.
Сформулированные основные направления совершенствования рассматриваемой НПБ должны быть, по нашему мнению, учтены при проведении систематизации законодательства.
Представляется необходимым на первом этапе систематизации детально разработать положения ст. 5, 6 Закона [1], касающиеся: установления полномочий и ответственности Правительства РФ, ФОИВ, ОИВС РФ и ОМС; координации деятельности, направленной на предупреждение ДТП и снижение тяжести их последствий деятельности ФОИВ, ОИВС РФ, ОМС, общественных объединений, юридических и физических лиц.
Выполнение предлагаемой систематизации потребует проведения широких предварительных межведомственных организационных согласований и развёртывания комплексных исследований. Но это необходимо сделать, поскольку потери людей, число пострадавших и материальные ущербы на автодорогах страны возрастают.
Литература_
1.Федеральный закон от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».
2. Указ Президента РФ от 22.099.2006 г. № 1042 «О
первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения».
3. Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах»: Утв. постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 100.
4. Фёдоров В.А. Правовое регулирование дорожного движения в России// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ.— 2007, № 19 (336) .
5. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
6. Примерное положение о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД России, МЧС России и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий: Утв. заместителями Министров МВД, МЧС и Минздрава России от 17.04.2003 г.
7. Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
8. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2007 году». — М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) , 2007.
9. Витковский А.И. Нормативно-правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. — 2006, № 15 (303).
10. Нормативная правовая база в области обеспечения БДД, оказания помощи пострадавшим при ДТП и страхования. — М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) , 2007 -http:www. dtp rescue. ru.
11. Войтенко В.П. О некоторых аспектах государственного регулирования деятельности в области безопасности дорожного движения // Выступление на парламентских слушаниях на тему: «Об оптимизации правового обеспечения БДД в РФ», 7.06.2004 г.
12. Состояние безопасности дорожного движения. Партнёрский обзор по стране: Российская Федерация / Пер. с англ. Road Safety Performance. National Peer Review: Russian Federation. — ECMT — 2006, www. cent. org .
13. Федеральная целевая подпрограмма «Повышение безопасности дорожного движения» (включенная в ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)): Утв. постановлением Правительства РФ от 5.12.2001 г. № 848.
Сведения об авторах_
Анатолий Васильевич Костров: ведущий научный сотрудник направления Центра «Нормативного регулирования» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), к. т. н.
Сергей Николаевич Азанов: начальник направления Центра «Нормативного регулирования» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ).
Тел.: (495) 449-90-44.
1. 3. Нормативно-правовая база по безопасности движения
Основным документом, осуществляющим правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации, является федеральный Закон о безопасности дорожного движения. Этот закон призван обеспечить охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, защиту интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Закон предусматривает совершенствование системы управления безопасностью движения, регламентирует основные права, обязанности и ответственность всех участников дорожного движения, устанавливает целевое планирование и управление обеспечением безопасности движения.
Законом вводится следующая терминология в сфере безопасности дорожного движения:
дорожное движение - совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог;
безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий;
дорожно-транспортное происшествие - событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли иди ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб;
обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий;
участник дорожного движения - лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства;
организация дорожного движения - комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах;
дорога - обустроенная или приспособленная и используемая. для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии;
транспортное средство - устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем.
Законом о безопасности дорожного движения установлен приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности и приоритет ответственности государства над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.
В Законе указаны виды транспортной деятельности, которые подлежат лицензированию в целях обеспечения безопасности дорожного движения: перевозка пассажиров и грузов, транспортно-экспедиционное обслуживание юридических и физических лиц, ремонт и техническое обслуживание автотранспортных средств, осуществляемые на коммерческой основе, и т. д.
Закон устанавливает основные требования по обеспечению безопасности в отношении всех составляющих дорожного движения - автомобиля, водителя, дороги. Проектирование, строительство, реконструкция, ремонт и содержание дорог должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Техническое состояние транспортных средств, система технического обслуживания и ремонта, государственный технический осмотр транспортных средств в совокупности должны обеспечить соблюдение условий безопасности движения при эксплуатации транспортных средств. Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения заключается в обязательном медицинском освидетельствовании кандидатов в водители и водителей с целью выявления медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности, оказании доврачебной помощи на месте ДТП, квалифицированной медицинской помощи в пути следования в лечебное учреждение и в лечебном учреждении.
Следовательно, Закон о безопасности дорожного движения создал единую правовую основу для формирования и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Другим основным нормативным актом являются Правила дорожного движения, определяющие единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации.
Важную группу нормативных документов составляют Государственные стандарты (ГОСТ), устанавливающие технические требования по обеспечению безопасности движения и экологической безопасности. ГОСТы регламентируют требования к дорожным знакам и разметке, техническим средствам организации дорожного движения и автоматизированным системам управления дорожным движением, конструктивной безопасности автомобилей, токсичным выбросам и шуму транспортных средств.
Строительные нормы и правила (СНиП) содержат требования по обеспечению безопасности движения при проектировании, строительстве, реконструкции и содержании автомобильных дорог.
Отраслевые директивные, инструктивные и методические материалы по обеспечению безопасности движения затрагивают все сферы дорожного движения: права и обязанности Госавтоинспекции и Российской транспортной инспекции по обеспечению безопасности движения, порядок учета дорожно-транспортных происшествий, основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности движения, перечень неисправностей и условий, при которых запрещена эксплуатация транспортных средств.
Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с поправками от 21.07.2014г.)
2. Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (в ред. от 01.04.2015г.).
3. Указ Президента Российской Федерации от 27 июня 1998 г. №727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования» (в ред. от 29.06.2013г.)
4. Федеральный закон РФ от 15 ноября 1995 г. №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в ред. 28.11.2015г.).
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ (в ред. от 30.12.2015г.)
6. Федеральный закон от 25.04.2002 г. №40 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (в ред. от 28.11.2015г.)
7. Федеральный закон РФ от 8 ноября 2007 г. №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2015г.).
8. Федеральный закон РФ от 1 июля 2011 г. №170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2013г.)
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 13 декабря 2001 года №195-ФЗ (в ред. от 13.12.2015г.).
10. Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. №1090 «О правилах дорожного движения» (вместе с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения) (в ред. от 02.11.2015г.).
11. Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. №938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации».
12. Постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. №647 «Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных происшествий».
13. Постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. №894 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел Российской Федерации».
14. Постановление Правительства РФ от 17 января 2007 г. №20 «Об утверждении Положения о сопровождении транспортных средств автомобилями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и военной автомобильной инспекции».
15. Постановление Правительства РФ от 24 мая 2011 г. №413 «Об особенностях проведения государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации».
16. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2011 г. №1008 «О проведении технического осмотра транспортных средств» (в ред. от 03.11.2015г.).
17. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. №272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом» (в ред. от 03.12.2015г.).
18. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. №716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (в ред. от 19.03.2014г.).
19. Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. №860 «О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектам дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода» (в ред. от 29.05.2013г.).
20. Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2009г. №767 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации».
