Обеспечение экологической безопасности


1.3. Система обеспечения экологической безопасности Российской Федерации

Как уже отмечалось, российскому обществу и государству пока не удается наладить эффективное управление техногенным и антропогенным воздействием на окружающую среду. По мнению автора, главная причина такого положения в том, что в стране не создана действенная система обеспечения экологической безопасности. При этом под системой экологической безопасности понимается политико-правовой механизм, обеспечивающий допустимое негативное воздействие природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и самого человека.

Система экологической безопасности функционально состоит из следующих структурных элементов, логически дополняющих друг друга и только в своем единстве составляющих саму систему, это:

объект, безопасность которого должна быть обеспечена, его жизненно важные интересы;

субъекты обеспечения экологической безопасности;

угрозы жизненно важным интересам объектов, безопасность которых должна быть обеспечена;

государственная и региональная экологическая политика как совокупность концептуальных положений;

принципы и формы обеспечения экологической безопасности.

Объектамизащиты являются элементы живой и неживой природы. К первым относятся: человек, окружающая природная среда и ее части – природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы; ко вторым – права и интересы человека, личность, общество, государство. Основной объект защиты в структуре экологической безопасности – че­ловек, его права и свободы, в том числе право на генофонд, право на жизнь и здоровье, право на благоприятную окружающую среду.

Сегодня общеизвестна формула безопасности, закрепленная с 1992 года в Законе Российской Федерации «О безопасности» как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», где в числе компонентов безопасности называется экологическая безопасность. Исходя из этого, к основным объектам безопасности относятся: личность (ее права и свободы), общество (его материальные и духовные ценности), государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Одновременно с этим государство, организации и граждане относятся и к основным субъектам обеспечения безопасности, где главную роль играет государство. В то же время, если ранее в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-I«Об охране окружающей природной среды» главным объектом экологической безопасности выступало общество (ст. 35, 85), то в новой редакции данного закона главным объектом выступают интересы человека, а интересы общества и государства отсутствуют.

Элементом системы экологической безопасности России являются субъектыее обеспечения, иными словами, субъекты управления обеспечением экологической безопасности. Субъектом в широком смысле слова могут выступать: государство, его законодательные, исполнительные и судебные органы; местное самоуправление; неправительственные организации; институты культуры, образования и просвещения; средства массовой информации и коммуникации; общественное мнение; политические партии и экологические движения; социальные институты и организации по обеспечению прав и свобод человека; отдельные индивиды – в той степени, в которой они осознают жизненно важные экологические интересы, цели, идеалы и ценности, обладают соответствующими знаниями и опытом, руководствуются законодательством, проявляют способность и готовность надежно противостоять экологическим опасностям и угрозам, гарантировать эффективное осуществление экологических прав в реальной жизни.

Когда речь идёт о государстве как политическом институте, то оно, скорее, выступает совокупным субъектом экологической безопасности, занимая особое место и играя особо важную роль в обеспечении экологической безопасности. Чем же это обусловливается?

Первое.Государство является объективно необходимым составным элементом политической системы общества. В любой стране и на любом этапе развития общества оно выступает как самая массовая, самая широкая организация. Если партии и другие общественные институты охватывают только определенную часть общества, представляют интересы и позиции тех или иных групп населения, то государство охватывает все население, объединяет вокруг себя его различные слои, выражает или, по крайней мере, стремится выразить всеобщие интересы. Государство является не только одним из носителей национальных экологических интересов, но и основным инструментом обеспечения экологической безопасности всех граждан, гарантом их защиты от различного рода экологических опасностей и угроз.

Второе.Определяя глобальную и внутригосударственную экологическую политику, обеспечивая здоровую среду обитания человека, государство выступает в качестве официального представителя всего общества, каждого его члена36. Государство – это не общество, оно лишь его представляет, как дипломат представляет не себя, а государство. Когда мы говорим, что государство есть официальный представитель общества, то подразумеваем, что оно принимает на себя обязательства по обеспечению экологической безопасности каждого члена общества, защите его интересов с помощью государственно-правовых мер. Согласно Конституции Российской Федерации, государство является гарантом безопасности, в том числе и экологической. Государство юридически представляет каждого гражданина в отношениях с другими государствами, в международных экологических организациях и т. п., гарантирует его защиту и покровительство.

Третье.Государство – это единственная полновластная организация в масштабе всей страны. Оно является носителем власти, юрисдикция которой распространяется на всю территорию страны. Государство обладает единством законодательных, управленческих и контрольных функций, оно организует всех граждан, только им и от его имени принимаются властные решения, касающиеся всех членов общества и обязательные для выполнения каждым. Государственная власть распространяется на все сферы общественно-политической жизни, включая сферу обеспечения экологической безопасности.

Четвертое. Исключительное место и роль государства в системе обеспечения экологической безопасности обусловливается тем, что оно обладает монополией на применение принуждения, имеет для этого разветвленную систему специально создаваемых институтов, органов и учреждений, которые наделены соответствующими функциями и полномочиями, закрепленными и оформленными юридически.37

Государство как субъект обеспечения экологической безопасности осуществляет свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, специальный аппарат управления и должностных лиц (государственных служащих), наделенных властными полномочиями, обеспеченными государственным принуждением. Органы государственной власти и управления определяют цели, необходимые для их достижения силы и средства, формы и методы природоохранной деятельности, организуют взаимодействие государственных и общественных структур, политических партий, экологических движений, наконец, непосредственно принимают решения, связанные с осознанием, выявлением и реализацией национальных экологических интересов.

Пятое. Государство сосредотачивает в своих руках огромные материальные и финансовые средства, необходимые для обеспечения экологической безопасности как вусловиях осуществления нормальной жизнедеятельности, так и при возникновении опасных, чрезвычайных состояний, экологических бедствий.

Шестое.Государство осуществляет систему научно-обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды38. В нормативно – правовых актах, принимаемых органами государства, юридически закрепляются главные цели и задачи, основные принципы и направления, органы, силы и средства обеспечения экологической безопасности. Реализую принятое экологическое законодательство, государство обеспечивает объективно требуемый экологический правопорядок39, призванный гарантировать правовую упорядоченность взаимодействия общества и природы.

Динамичное развитие общества и государства, новый уровень межгосударственных и международных отношений, несомненно, потребуют совершенствования нормативно-правовой базы в области экологии. Представляется, что изменения должны основываться как на нормах международного права, так и на судебной практике, а также на основании соответствующим образом оформленных общественного мнения и предложений бизнес-сообщества.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что государство как политический институт занимает ведущее место в системе обеспечения экологической безопасности.

В первую очередь в соответствии с принципом разделения властей субъектами обеспечения экологической безопасности в рамках своих полномочий являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. На уровне так называемой «вторичной институционализации» субъектами обеспечения экологической безопасности выступают министерства, федеральные службы, агентства, в задачу которых входит непосредственное обеспечение экологической безопасности. И, наконец, нижним уровнем институционализации в сфере природоохранной деятельности является создание в указанных ведомствах специальных структурных подразделений, занимающихся различными направлениями обеспечения экологической безопасности.

Руководство системой обеспечения экологической безопасности осуществляется Президентом Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики. Такие направления политики государства в области экологической безопасности Президент России определил в Концепции национальной безопасности и уточняет в ежегодных посланиях Федеральному Собранию.

Для обеспечения реализации функций Президента Российской Федерации по управлению государством, формированию политики в области безопасности, защите прав и свобод граждан создается Совет Безопасности, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. На него возлагается рассмотрение стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.

В целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации создается Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности40. На эту комиссию возлагаются следующие функции:

подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в области экологической безопасности Российской Федерации;

оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства и подготовка предложений Совету Безопасности по их предотвращению;

оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;

подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений Совету Безопасности;

анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих рекомендаций Совету Безопасности;

подготовка предложений по проектам решений Совета Безопасности и информационно-аналитических материалов к его заседаниям по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

подготовка предложений Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

участие в подготовке материалов по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и докладов Президента Российской Федерации;

организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

В парламенте вопросы экологической безопасности рассматриваются главным образом в двух комитетах Государственной Думы: в Комитете по экологии и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию, а также в Комиссии по проблемам устойчивого развития. Оба комитета представляют проекты законов, но не занимаются разработкой единой многосторонней программы экологической политики, хотя опыт рассмотрения отдельных долгосрочных федеральных целевых программ (например, ФЦП «Отходы», «Экологическая безопасность России» и др.) у них имеется.

Правительство Российской Федерации, согласно статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2 «О Правительстве Российской Федерации», обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2001 года № 1225-р, обеспечение экологической безопасности страны определено как конечная цель государственной политики в области экологии при сохранении природных систем, поддержании их целостности и жизнеобеспечивающих функций. В числе приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности страны признаны:

обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

экологические приоритеты в здравоохранении;

предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

В России почти 20 властных структур федеральной исполнительной власти касаются в своей деятельности экологических проблем.В их числе:

Министерство природных ресурсов РФ, в штатной структуре которого имеется Управление экологической безопасности41,Министерство РФ по делам ГО, ЧС и ликвида­ции последствий стихийных бедствий(МЧС России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство транспорта РФ и др. отраслевые министерства;

Министерства образования и науки, юстиции, внутренних дел, финансов и др. функциональные министерства;

Государственные комитеты по рыболовству, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, постандартизации и метрологии, по статистике, Государственный таможенный комитет;

Федеральные службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, земельного кадастра, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, геодезии и картографии, безопасности и др. отраслевые федеральные службы;

Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзорРоссии по ядерной и радиационной безопасности;

Федеральная энергетическая комиссия РФ и др. функциональные федеральные комиссии;

Росавиакосмос и другие федеральные агентства.

Федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие экологическую безопасность в пределах своей компетенции, взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправленияпо вопросам экологической безопасности.

Весьма важная роль в системе обеспечения экологической безопасности практически всех государств, в том числе и России, отводится правоохранительным органам, и, прежде всего, органам прокуратуры. Природоохранная деятельность прокуратуры в современных условиях становится исключительно важным направлением ее работы. Не случайно Генеральный прокурор РФ выделяет надзор за исполнением законов об экологической безопасности в числе приоритетных направлений надзорной деятельности прокуроров42. В первую очередь это обусловлено тем, что в основном в результате несоблюдения должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и многими гражданами требований экологического законодательства обостряется экологическая ситуация во многих регионах страны и в целом в России, ухудшается естественная среда обитания людей, не обеспечивается их экологическая безопасность, истощаются природные ресурсы, а в конечном итоге нарушается закрепленное в ст. 42 Конституции России право граждан на благоприятную окружающую среду.

Представленная система специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти призвана осуществлять деятельность по предупреждению и ликвидации экологической опасности, снижению рисков техногенного и иных видов воздействий на окружающую среду, а также по восстановлению природной среды, сохранению биологического разнообразия. Однако их структурное взаимодействие затруднено, при этом отсутствует объединяющий орган, ответственный за разработку и последующую корректировку экологической политики.

Судебная властьв сфере экологии и природопользования осуществляется с помощью реализации ряда полномочий, которыми наделяются различные суды – Конституционный Суд РФ, суды общей компетенции, арбитражные и другие. В большей или меньшей мере все суды, входящие в российскую судебную систему, реализуют полномочия в сфере обеспечения экологической безопасности.

Структура и роль основных государственных органов Российской Федерации в системе обеспечения экологической безопасности не находятся в статическом состоянии. Они претерпевают изменения в соответствии с меняющимися национальными интересами и ценностями. Более того, возможности имеющихся государственных структур пока еще ограничены и полностью не удовлетворяют требованиям по оперативному реагированию на экологические проблемы.

С принятием Экологической доктрины Российской Федерации на новый уровень вышла проблема расширения участия институтов гражданского общества в обеспечении экологической безопасности. Так, программные документы практически всех политических партий, принявших участие в выборах в Государственную Думу РФ 2 декабря 2007 года, провозглашают, что в основе их деятельности лежит забота о человеке, повышении его благосостояния и безопасности.

В последние годы все более набирают силу общественные экологические организации. Подтверждением этого является не только рост числа этих объединений и участие в охране окружающей среды на территории России таких международных экологических организаций, как Гринпис и Всемирный фонд охраны дикой природы, но и закрепление в федеральном законодательстве их прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, в том числе возможности проведения общественной экологической экспертизы. В разработке государственной экологической политики принимают участие также такие опытные и сильные организации, как Центр экологической политики, Всероссийское общество охраны природы, Международный социально-экологический союз, но на сегодняшний день этого явно мало. Необходимо широкое участие и ряда других многопрофильных экологических организаций.

Деятельность общественных и общественно-политических движений экологической направленности, создание Российской экологической партии «Зеленые» и ее региональных отделений, отражение экологических принципов в программах и документах различных партий и использование экологических проблем в ходе предвыборной борьбы свидетельствуют об экологизации современного российского политического процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако в настоящее время реализация основных функций экологического движения серьёзным образом заблокирована и находится на низком уровне.

Общественное мнение сегодня довольно-таки скептически оценивает роль институтов гражданского общества в разработке и реализации экологической политики. По данным опроса общественного мнения, проведенного ВЦИОМ в конце 2006 года, 30% опрошенных полагают, что этим должны заниматься местные власти; 18% респондентов полагают, что федеральная власть, правительство в целом; 16% - специальные правительственные службы; 15% - региональная власть; 13%, - что сами люди. Лишь по 3-4% опрошенных возложили бы эту ответственность на общественные организации, в том числе экологические, и на предприятия43.

Таким образом, россияне, в отличие от населения индустриально развитых стран Запада, возлагают основную ответственность за выработку экологической политики, принятие соответствующих решений на государство, отводя гражданам и общественным организациям второстепенную роль. Вместе с тем, участие гражданского общества в принятии политических решений, в том числе в области охраны окружающей среды - важнейший элемент политической культуры, продуктивной государственной политики.

Важнейшими условиями конструктивной работы российских общественных организаций в области охраны окружающей среды, экологического просвещения и пропаганды являются как консолидация общественного экологического движения в нашей стране, так и государственная поддержка такой деятельности на федеральном и региональном уровнях.

Совершенствование системы управления природными ресурсами, создание эффективных средств контроля и экологического мониторинга, повышение уровня экологической экспертизы и информационного обеспечения населения в контексте формирования стабильного трехсекторного гражданского общества, информационного общества и обществ знаний уже сегодня требуют создания новых механизмов организации, хранения, распространения и актуализации информационных ресурсов экологической направленности.

Поэтому одним из гарантов экологической безопасности, права каждого на достоверную экологическую информацию являются независимые средства массовой информации. Хотя часть СМИ, прежде всего электронные, государство полностью (или в значительной мере) финансирует, тем самым неизбежно обладая большим или меньшим (в зависимости от конкретной ситуации) правом (точнее – реальными средствами) контроля за их деятельностью. Однако и СМИ связаны, как правило, многочисленными нитями с политическими партиями и движениями, деловыми кругами, с отдельными фирмами и крупными предпринимателями.

Иными словами, независимость всех каналов распространения информации относительная, хотя она и признана законом. Однако несомненен тот факт, что СМИ – их нередко именуют «четвертой властью» – представляют широкий спектр оценок и мнений, в том числе и острокритических, в отношении властных структур и их экологической политики. Главное, чтобы свободно высказывались различные и подчас противоположные мнения и оценки, вызывали дискуссию представленные программы, давались отличающиеся друг от друга рекомендации.

Отражаемое СМИ и формируемое ими общественное мнение– явление сложное и противоречивое. Оно также выполняет контрольную функцию в вопросах обеспечения экологической безопасности. Общественное мнение вскрывает недостатки, слабости, ошибки государственной экологической политики и властных институтов, привлекает к ним внимание государства и различных общественных организаций и тем самым способствует сохранению и укреплению экологической безопасности.

Таким образом, актуальность и острота проблемы экологической безопасности настоятельно требуют от всех институтов государства и общества постоянного внимания к ней, глубокого анализа ее состояния с тем, чтобы своевременно устранять опасные угрозы на всех уровнях – федеральном, региональном, местном – и не допустить дестабилизации и социальных потрясений.

Следующим элементом системы экологической безопасности являютсяугрозы жизненно важным интересамобъектов, безопасность которых должна быть обеспечена. Под угрозой в рассматриваемом контексте можно понимать возможную опасность, которая может привести к неблагоприятным последствиям; совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам человека, его жизни, здоровью, его генофонду, окружающей среде, личности, обществу и государству. Это понятие, используемое для обозначения стадии перехода опасности из возможности в действительность, намерения одного субъекта нанести ущерб другому.

В современном законодательстве выделяют два вида угроз: внешние и внутренние, представляющие опасность жизненно важным интересам человека, личности, обществу, государству, окружающей среде44. В отдельный вид можно выделить угрозы глобального характера, к которым относятся: проблема изменения климата, «парниковый эффект», нарушение озонового слоя Земли, выпадение кислотных дождей, трансграничное загрязнение, утрата биологического разнообразия. К мерам по устранению глобальных экологиче­ских угроз следует отнести: коренное изменение отношения к природе, создание не существовавшей ранее системы отношений, при которой каждый человек в силу своего воспитания будет заботиться о природе, поддерживать ее в благоприятном состоянии.

Источники угроз экологической безопасности можно классифицировать на два вида: техногенные и природные. К техногенным относится деятельность людей, связанная с преднамеренным либо непреднамеренным воздействием на окружающую среду. Техногенные угрозы человеку, природной среде выражаются в виде аварий технических устройств, ведущих к неблагоприятным изменениям окружающей среды, гибели людей, утрате здоровья, материальных ценностей. Рассматриваемые аварии могут привести к экологической катастрофе и чаще всего возникают от невыполнения экологических требований. Экологические последствия данных аварий распространяются, как правило, на большие расстояния, несмотря на то, что сама авария имеет локальный характер. Наибольшую опасность представляют аварии на химических предприятиях, на складах по хранению химически опасных веществ, на радиационных объектах, газопроводах и нефтепроводах.

К природным источникам экологической безопасности относятся опасные природные процессы и явления, в частности землетрясения, извержения вулканов, цунами, наводнения, засухи, штормы, пожары, эпидемии и другие стихийные бедствия – явления природы, создающие катастрофические экологические ситуации и сопровождающиеся людскими и материальными потерями.

Одним из элементов структуры экологической безопасности является государственная экологическая политика. Бесспорно, вся деятельность по обеспечению безопасности (в том числе и экологической) – это деятельность политическая, которая регулируется политическими средствами и методами. Деятельность по обеспечению безопасности выступает в качестве важнейшей функции политики.

Экологическая политика – это политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей природной среды, рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека, среды его обитания. Экологическая политика стала сегодня неотъемлемой частью внешней и внутренней политики государств, в том числе и России, и включает, как правило, ряд основных направлений: оптимизацию использования природных ресурсов в процессе общественного производства; охрану природы от негативных последствий деятельности человека; экологическую безопасность населения.

Экологическая политика современного периода четко делится по территориальным уровням на международную (глобальную), национальную, региональную и местную. Государственной политикой, как правило, охвачены первые три уровня. Для каждого уровня формируется свой набор атрибутов: правовая основа, институты, механизмы, приоритеты деятельности45.

Последним элементом системы экологической безопасности яв­ляются принципы и формы ее обеспечения. Экологическая политика должна базироваться на основополагающих принципах, которые выступают своеобразным выражением общих принципов безопасности как целостного социального явления.

В ряду первостепенных принципов обеспечения экологической безопасности выступает сохранение ведущей роли государства как политического института в деятельности, направленной на снижение и предотвращение угроз каждому человеку, социальным общностям, территориям, на которых они находятся, от факторов антропогенного и природного характера, связанных с ухудшением экологической обстановки. Именно государство должно создать специализированные органы и институты обеспечения экологической безопасности как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах со всеми службами управления, информирования, спасения и ликвидации последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, вплоть до организации системы экологического образования и воспитания.

Принцип демократизма в обеспечении экологической безопасности предполагает, что государству нужно создавать условия для активизации общественно-политических организаций, экологических движений, всех социальных групп и слоев, каждого человека.

Обеспечение экологической безопасности невозможно только внутренними мерами. Достижение этой цели требует широкого сотрудничества с другими государствами, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Российская Федерация является стороной более 20-ти международных договоров в области охраны окружающей среды, и тем не менее для выполнения вытекающих из них обязательств выделяется недостаточно финансовых средств, а ряд конвенций не в полной мере обеспечен научно-методической и организационной поддержкой. Полномочия по выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающие из большинства конвенций, не закреплены в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Неопределенность полномочий  федеральных органов исполнительной власти в области международного сотрудничества может повлечь за собой неадекватное представление интересов страны в международных конвенциях в области охраны окружающей среды  и невыполнение обязательств Российской Федерации.

К другим принципам деятельности по обеспечению экологической безопасности должны быть отнесены следующие:

- отказ от любых социально-экономических мероприятий, ущемляющих права граждан на безопасную окружающую среду;

- приоритет обеспечения экологической безопасности при планировании и реализации хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

- меры государства и общества по обеспечению экологической безопасности должны опираться на научный анализ как самих потенциальных и реально существующих экологических опасностей и угроз, так и причин их возникновения; вырабатываемые меры должны быть адекватны выявленным опасностям и угрозам, должны ориентироваться на искоренение причины;

- экономическая обоснованность затрат на проведение мероприятий по обеспечению экологической безопасности, исключение финансирования мероприятий на охрану окружающей среды по остаточному принципу;

- равенство безопасности: недопустимо создание безопасных условий жизнедеятельности одному человеку (социальной группе) в ущерб другому (другим);

- гласность и законность обеспечения экологической безопасности;

- недопустимость увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду и ее природные объекты выше уровня, установленного специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- обязательное проведение государственной экологической экспертизы при планировании и проектировании деятельности, которая может представлять угрозу экологической безопасности;

- обязательность и своевременность проведения мероприятий по восстановлению природной среды, подвергающейся и (или) подвергшейся негативным изменениям в результате антропогенной деятельности, или опасных природных явлений и процессов;

- обязательное возмещение физическим и юридическим лицам в полном объеме ущерба, причиненного в результате возникновения опасных экологических ситуаций при реализации ими деятельности.

Одной из самых действенных мер в сфере обеспечения экологической безопасности является установление форм деятельности государства на всех уровнях - мировом, общефедеральном, региональном и местном. Под формами обеспечения экологической безопасности понимается однородная по своим внешним признакам деятельность государства и общества, направленная на охрану и оздоровление окружающей природной среды, рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека, среды его обитания.

Следует выделить прежде всего такую форму, как исполнительно-распорядительнаядеятельность государственных органов в сфере обеспечения экологической безопасности, которая состоит в выполнении возложенных на них задач и функций государственного и отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды. К основным из них относятся: подзаконное нормотворчество; координация экологически значимой деятельности; планирование использования, охраны природных ресурсов и окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспитание и образование; контроль за пользованием и охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров по вопросам, касающимся окружающей среды46.

Из вышеперечисленных функций государственного управления системой обеспечения экологической безопасности обратим внимание на функцию контроля. Экологический контроль- это правовая форма экологической деятельности, гарантия работы экономического, организационного и правового механизмов обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды, рационального природопользования. Он заключается в проведении оценки воздействия на окружающую среду, регулярных экологических ревизий и оценки выполнения нормативов организаций и компаний, соблюдения юридических требований, предоставления соответствующей отчетности.

Существуют государственный, производственный и общественный экологический контроль.

Государственный контроль осуществляется высшими органами законодательной и исполнительной власти, специально уполномоченными на то государственными органами всех уровней и соответствующими администрациями за соблюдением экологического законодательства, специальных норм, правил и нормативов, за проведением экологических мероприятий всеми министерствами, ведомствами, организациями независимо от подчиненности и форм собственности.

Производственный экологический контроль осуществляется структурными подразделениями организаций за соблюдением экологических норм, правил и нормативов на производственных участках, за загрязнением природной среды выбросами (сбросами) данной организации, за соответствием указанным нормам, правилам и нормативам выпускаемой продукции, т. е. является составной частью производственной и социальной деятельности.

Общественный экологический контроль возложен на общественные объединения, трудовые коллективы и граждан за соблюдением экологических норм, проведением экологических мероприятий - референдумов или обсуждений, мероприятий, затрагивающих интересы населения, проживающего на данной территории. Общественность принимает участие в государственных экспертизах, в оценке воздействия на окружающую среду и т. д. Общественный экологический контроль выступает гарантией реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, участие в экологическом управлении при принятии экологически значимых решений.

Для более полного охвата территории нашей страны всеми видами экологического контроля необходимы комплексная система экологического просвещения, постоянное пополнение экологических знаний, привлечение новых технологий и высококвалифицированных специалистов для максимальной эффективности экологического управления.

Весьма важной формой обеспечения экологической безопасности является также правоохранительная деятельность. Это комплекс мер, мероприятий, действий, направленных на охрану экологического правопорядка, защиту экологических прав граждан, оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения, осуществляемых всеми без исключения должностными, юридическими и физическими лицами, вне зависимости от их подчиненности, форм собственности, выполняемых функций и служебных полномочий.

Правоохранительная деятельность в экологической сфере, осуществляемая органами внутренних дел и прокуратуры, по своему содержанию весьма многогранна и включает в себя как непосредственные действия, оказывающие прямое позитивное влияние на природные объекты, так и опосредованные мероприятия или меры, в конечном итоге способствующие надлежащей охране природных объектов, оздоровлению окружающей природной среды.

Наконец, к числу основных форм обеспечения экологической безопасности следует отнести правосудие, осуществляемое судом в особой процессуальной форме и призванное разрешать споры и различные конфликты, привлекать к ответственности за экологические правонарушения.

Определенные перспективы активизации деятельности судов по реализации экологической функции государства четко просматриваются в совершенствовании судебной системы. Для повышения качества правосудия в разрешении такой специфической категории дел, какими являются дела по вопросам охраны природы, необходимо создание специализированных судов (по аналогии с природоохранными прокуратурами и милицией). В качестве альтернативы созданию судов по вопросам, касающимся окружающей среды, могут выступать специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах.

Выводы по первой главе

1. В системе национальной безопасности приоритетное место заняла подсистема экологической безопасности. Состояние экологической безопасности является непременным условием выживания человечества в условиях новейших экологических угроз и опасностей ХХIвека. Национальные системы безопасности становятся эффективными и надежными в том случае, если они изначально сориентированы на охрану окружающей среды и прав граждан на экологически безопасное существование при органичном взаимодействии с другими традиционными компонентами системы национальной безопасности.

2. Экологическая безопасность – составляющая национальной безопасности, связанная с сохранением баланса окружающей природной среды в условиях антропогенных и техногенных воздействий и их разрушительных последствий. Экологическая безопасность включает в себя виды природной и техногенной безопасности, которые отражают состояние защищенности природных объектов, характеризуют уровень их защиты, служат критерием оценки защищенности объектов природы и, прежде всего, самого человека.

3. Экологическая безопасность в ее социально-содержательном аспекте может быть выражена в четырех формах: как социальная цель, социальная норма, устойчивое состояние социо-техно-природной системы и политико-правовой институт.

Обеспечение экологической безопасности – это деятельность, направленная на обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.

4. Основными элементами системы обеспечения эко­логической безопасности являются: объект, безопасность которого должна быть обеспечена, его жизненно важные интересы; субъекты обеспечения экологической безопасности; экологические угрозы жизненно важным интересам объектов, безопасность ко­торых должна быть обеспечена; государственная и региональная экологическая политика как совокупность концептуальных положений; принципы и формы обеспечения экологической безопасности.

1 Степин В.С. Экологический кризис и будущее цивилизации // Хесле В. Философия и экология. - М.: Издательская фирма АО «Ками», 1994. - С. 169-170.

2 Kofi A. Annan. Secretary-general of the United Nations. We the peoples: the role of the United Nations in the XXI st. Century United Nations. 2000.

3Цит. по: Лукьянцев В.П. Экологическая функция российского государства в Х-начале ХХ века // «Черные дыры» Российского законодательства. – М., 2002. - № 4.

4 См.: В.И. Вернадский. Биосфера и ноосфера. - М.: Наука, 1989; Его же. Научная мысль как планетарное явление. - М.: Наука, 1977; Его же. Химическое строение биосферы Земли и её окружения. – М., 1965.

5Вестник АН СССР. – М., 1990. - № 12. - С. 91.

6Экология, охрана природы и экологическая безопасность. Уч. пособие / Под ред. проф. В.И. Данилова-Данильяна. – М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. – С.619.

7Горбачев М.С. Реальность и гарантии мира // Правда. - 1987.- 17 сентября.

8Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность - международно-правовой аспект // Советское государство и право. - 1989. - С. 84-91; Тимошенко А.С. Международный контрольный механизм в системе экологической безопасности // Советское государство и право. - 1992. - № 12. - С.93-99.

9 Дзейтов С.А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Дис. …канд. юрид. наук. - СПб., 1994; Комментарий к Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» / В.Т. Емельянова, Ю.Т. Жариков, И.Ф. Панкратов / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Инфра-М, Норма, 1997. - С.15, 163.

10Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.В. Петрова, В.П. Варфоломеева. - М.: Республика, 1993; Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь - справочник. - М., 1990.

11См.: Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России: Монография. – М.: Изд-во ЭДАС ПАК, 2000. – С. 47.

12См.: Гыске А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского общества. Монография. – М.: Прогрессивные Био-Медицинские Технологии, 2001. – С. 22.

13См.: Курс международного права. - М.: Наука, 1990. – Т. 4. – С. 158.

14См.: Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и международной безопасности. – М., 1994. - № 3(19).

15О безопасности. Закон РФ от 5.3.1992 № 2446-I// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 15. – Ст. 769.

16Там же.

17Там же.

18 Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность–междуна­родно-правовой аспект // Сов. гос-во и право. - 1989. - № 1.- С. 84; Его же. Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. - М., 1989. - С. 23—38.

19 Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для вузов. - М., 1998.

20БринчукM.M. О предмете экологического права // Вестник Международного универ­ситета. Сер. «Право». Вып.III. -M., 1998.

21 Лагунова А.И. Структура экологической безопасности России. -Красноярск, 2003.

22 Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности // Сов. гос-во и право. - 1988. - № 12.

23См.: Костин А.И. Экополитология и глобалистика. – М., 2005.

24См.: Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М., 2007. – С. 17.

25См.:Политическая энциклопедия. В 2 т.- М.: Мысль, 1999. - Т.1. - С. 104, 112-113.

26 Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание че­ловечества. - М., 1992.

27 Охрана окружающей среды: Постатейный комментарий к закону России. - М., 1999.

28 Шишко А. А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды // Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. - Киев, 1992. - С. 116-162.

29Кукушкина А. В. Взаимосвязь проблем экологической безопасности и разоружения (международно-правовой аспект): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1993. - С. 4.

30 Наряду с терминами «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», в нормативно-правовых актах широко применяются такие термины, как: «требования обеспечения экологической безопасности» - ст. 11 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»; «требования экологической безопасности» - ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»; «угрозы экологической безопасности» - ст.2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» «мероприятия по обеспечению экологической безопасности» - «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 1681.

31 В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» обеспечение экологической безопасности рассматривается как: цель сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов (преамбула); основа нормирования в области охраны окружающей среды (статья 19); требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе городских и сельских поселений, наряду с требованиями в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 34, п. 1 ст. 35, п. 2 ст. 44); специальное требование при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, разрешающее ввоз в Россию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта (п. 4 ст. 48); цель экологического контроля наряду с соблюдением требований в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 64); цель научных исследований (п. 1 ст. 70); учебная дисциплина при преподавании основ экологических знаний в образовательных учреждениях, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, наряду с дисциплинами по охране окружающей среды и рациональному природопользованию (ст. 72); требование к подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды (ст. 73); направление экологического просвещения наряду с распространением информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов, в том числе в законодательстве в этих областях (ст. 74); направление деятельности общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст. 12). При столь частом употреблении термина «обеспечение экологической безопасности», к сожалению, в законе не заложены механизмы его реализации.

32Понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды; имеется в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды, как это понимает, например, Т. В. Злотникова (См.: Злотникова Т. В. Экологическое лицо демократической России // Федерализм. - 1997. - № 3. - С. 41-58.

33См.: Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М.. 2007. – С. 17-18.

34 Экологическая опасность рассматривается нами как вероятность разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных в результате неконтроли­руемого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф, вследствие чего нарушается приспособляемость живых систем к условиям существования.

35См.: Мусаткина Е.И. Государственно-правовые технологии обеспечения экологической безопасности современной России: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2007. – С. 7.

36См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1997. – С. 120.

37Нормативно-правовую основу функционирования органов, сил и средств обеспечения экологической безопасности Российской Федерации составляют, прежде всего, нормы, закрепленные в статьях9,42,58,71 Конституции РФ; в Законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и в «Экологической доктрине РФ» (одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р). Так, Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием, закрепляет право любого человека, проживающего на территории России на благоприятную окружающую среду (статья 42), право на достоверную информацию об ее состоянии, а также на возмещение вреда, причиненного здоровью лица или его имуществу, экологическим правонарушением. Реализация этих конституционных положений предусматривается в ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный закон является основополагающим актом в сфере обеспечения экологической безопасности, в котором предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности названо важнейшей задачей органов государственной власти Российской Федерации.

38См.: Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. -1994. - № 8-9. - С. 127.

39См.: Рощупкина Л.В. Экологический правопорядок (Общетеоретический анализ): Автореф. дис. …..канд. юрид. наук. – Владимир, 2006.

40 См.:Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности (утв. Указом Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244) (с изменениями от 12 июня 2006 г.).

41В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 370 от 22 июля 2004 года утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, изучения, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий.

42См. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 № 30.

43Эти данные опросов общественного мнения приведены в резолюции третьей Всероссийской конференции «Новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики» (Москва, 27 ноября 2007). - http://www.ampoc.ru/new/271107konferenci9.htm.

44Внутренние и внешние угрозы экологической безопасности России рассмотрены в третьей главе монографии.

45Более подробно об этом пойдет речь во второй главе.

46См.: Мусаткина Е.И. Государственно-правовые технологии обеспечения экологической безопасности современной России: Автореф. дис. ….канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2007. – С.19.

studfiles.net

Законодательное обеспечение экологической безопасности*

Содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности государства осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить экологические бедствия и катастрофы на местном, региональном, национальном и глобальном уровнях, не допускать нанесения ущерба другим государствам и всему международному сообществу.

С того момента, как государства в период подъема технического прогресса, роста энерговооруженности, бурного развития экономики при максимальном потреблении природных ресурсов и загрязнении окружающей среды начали сотрудничество по проблемам экологии, перед мировым сообществом встала проблема поиска путей и механизмов обеспечения экологической безопасности. Особенно, это касается принятия соответствующего национального законодательства и международных документов при ведении хозяйственной деятельности, наносящей вред природной среде, строительстве опасных объектов, разрешении военных конфликтов.

В первых международных документах, посвященных вопросу ведения войн, в той или иной мере были предприняты шаги по решению проблемы охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так как в процессе войны подвергаются разрушению объекты, являющиеся частью природной среды.

Начиная с XIX века международное сообщество пыталось ввести в законодательство запретительные нормы в отношении ведения военных операций, не направленных против военных объектов и наносящих вред природной среде. Например, эти вопросы затронуты в Петербургской декларации 1868 г. Гаагская конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. предусматривала обязанность государства, занявшего территорию другого государства, сохранять леса и сельскохозяйственные угодья и управлять ими согласно правилам пользования. В первом Дополнительном протоколе (1977г.) к Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949 г.) определено, что при ведении военных действий должна проявляться забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Договор об Антарктике 1959 г. предусматривает использование Антарктики только в мирных целях, охрану и сохранение живых ресурсов, удаление радиоактивных отходов.

Вопросы экологической безопасности затронуты и во многих других международных актах. К ним относятся, например, Универсальный кодекс экологически корректного поведения, принятый на общественном симпозиуме в г. Бангкоке (Таиланд) в 1960 г. и призывающий пересмотреть цели жизни и существования человечества; Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.); Всемирная хартия природы (1982 г.); Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.) (подготовлена в рамках Международного союза охраны природы и природных ресурсов), наметившая систему долгосрочных экологически безопасных действий, необходимых для устойчивого развития стран мира (в 1991 г. она издана в обновленном виде под названием «Забота о Земле»); Хартия бизнеса относительно устойчивого развития (1990 г.), провозгласившая охрану окружающей среды одной из наиболее приоритетных задач деятельности экономических корпораций и, конечно, Декларация Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и многие другие резолюции международных организаций и конференций.

Эти документы не предназначены для прямого регулирования поведения членов международного сообщества, но имеют огромную значимость, создают нравственную атмосферу, а также служат своего рода нормативным резервом для дальнейшего развития международного и внутреннего законодательства в области экологической безопасности.

В период существования СССР были подписаны международные документы и договоры, так или иначе касающиеся вопроса обеспечения экологической безопасности, положено начало развитию государственной экологической политики и внутреннему экологическому законодательству. Был принят целый ряд законодательных актов в области использования и охраны природных ресурсов, так или иначе направленных на решение вопросов обеспечения экологической безопасности.

В постсоветский период перед государствами–участниками СНГ, ведущими интеграционные процессы как внутри Содружества, так и в рамках мирового сообщества, и решающими общие стратегические задачи долгосрочного социально-экономического развития и перехода к устойчивому развитию, также встала задача развития законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности окружающей среды как среды обитания человека. Через приоритет норм экологической направленности в законодательстве государства должна реализовываться национальная экологическая политика.

Для ориентации согласованной законодательной деятельности в области экологической безопасности государствами–участниками СНГ в 1992 году постановлением Межпарламентской Ассамблеи был принят рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества». Цель его принятия – предотвращение угроз экологической безопасности населению, обществу и природной среде на территориях стран Содружества.

Активному развитию российского экологического законодательства послужила Декларация (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), одно из требований которой к государствам – принимать «эффективные законодательные акты в области охраны окружающей среды».

Наша страна в последние годы сделала значительные шаги в этом направлении. С 1994 г. ратифицированы 4 конвенции ООН: рамочная Конвенция ООН об изменении климата (от 4 ноября 1994 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (от 25 ноября 1994 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (от 17 февраля 1995 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (подписана СССР в Лондоне 2 марта 1988 г., ратифицирована 6 марта 2001 г.).

Российская Федерация занимает особое место в глобальных экологических процессах и является главной стабилизирующей силой в охране и восстановлении окружающей природной среды на планете. Больше половины ее территорий, еще не тронутых хозяйственной деятельностью (Арктика, Восточная Сибирь, север Дальнего Востока и высокогорье страны), представляют чрезвычайную ценность не только для России, но и для всего человечества. Животный и растительный мир этих территорий – один из немногих оставшихся на Земле особо значимых природных ресурсов, поддерживающих существование развитых стран Европы, Азии и Америки. Неосвоенные территории страны с ее природными богатствами – сдерживающий фактор глобального экологического кризиса. Поэтому стратегически важно сохранить эти регионы, чтобы обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности нынешнему и будущим поколениям.

Россия, ориентируясь на общемировые тенденции в деле обеспечения экологической безопасности, активно ведет законодательный процесс и осуществляет работу по гармонизации внутреннего и международного законодательства в этой области, учитывая положения принятых международных соглашений, конвенций и договоров.

В 2000 – 2001 годах Российская Федерация присоединилась к Протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.), к Протоколу 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. и денонсировании Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г.

С учетом определяющей роли России в глобальных экологических процессах ее дальнейшее развитие нереально без решения экологических проблем, которые в последние годы, с нарастанием загрязнения окружающей среды, имеют первостепенное значение для здоровья нынешнего и будущих поколений.

Экологический кризис в России, как оборотная сторона научно-технического прогресса, – результат более чем полувековой интенсивной, экологически несбалансированной хозяйственной деятельности. Он характеризуется снижением иммунитета, ростом заболеваемости и ухудшением здоровья людей, появлением новых болезней, снижением рождаемости, увеличением за последние 10 лет естественной убыли населения Российской Федерации более чем в 4 раза, обострением социально-экономических проблем. Практически две трети населения России проживает на территориях с уровнем загрязнения атмосферного воздуха, не соответствующим гигиеническим нормативам.

Экологическая напряженность практически во всех регионах Российской Федерации вызвана серьезными причинами: радиационное и химическое загрязнение ряда территорий, в том числе негативные последствия гонки вооружений (нерешенные проблемы утилизации оружейного плутония, радиоактивные отходы отслуживших свой срок подводных лодок, уничтожение химического оружия и др.); неконтролируемый рост количества вредных промышленных и бытовых отходов; невосполнимые издержки в организации землепользования и лесного хозяйства; повседневный выброс в атмосферный воздух и сброс в водные объекты огромного количества вредных для здоровья людей веществ, иные техногенные воздействия на природу; остаточный принцип финансирования природоохранных мероприятий; несовершенство экологического законодательства; бездействие властных структур всех уровней в деле охраны окружающей среды.

Бедственное положение технических фондов страны, выработка ресурсов оборудования большинства опасных производственных объектов, отток квалифицированных кадров и катастрофическая нехватка финансовых средств на закупку современного оборудования создают реальную угрозу для населения и окружающей природной среды.

Ориентируясь на экологическое законодательство советского периода, Российская Федерация начиная с 1991 г., когда был принят базовый Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», проводит через законы и иные нормативные правовые акты соответствующую экологическую политику, улучшает организационные и экономические механизмы обеспечения экологической безопасности.

Учитывая изменившуюся экономическую и политическую обстановку как на международной арене, так и внутри страны, Комитетом по экологии Государственной Думы в течение всего периода перехода страны к рыночным отношениям велась активная работа над новой редакцией данного Закона и многими другими законодательными актами в сфере экологии.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. сделан шаг по доработке и приведению в соответствие с действующим законодательством экономического механизма охраны окружающей природной среды, с помощью которого реализуется принцип «загрязнитель платит», а также предоставлена возможность «загрязнителю» привлекать необходимые средства на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и проведение иных мероприятий по охране окружающей природной среды и осуществление превентивных мер по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, впервые законодательно определено понятие «экологическая безопасность», что позволяет в дальнейшем развивать и реализовывать ее принципы, механизмы, разграничить полномочия в данной области между органами государственной власти на уровне Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в самостоятельном законодательном акте, над концепцией которого работа в Комитете по экологии уже начата.

Действующее, а также вновь разрабатываемое природоохранное законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы для активизации всех правовых механизмов в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции РФ, а также критериев оценки качества окружающей среды.

Эти аспекты были учтены в 25 федеральных законах в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принятых и введенных в действие в период работы Государственной Думы трех созывов. Это – федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14 марта 1995 г.), «Об экологической экспертизе» (от 23 ноября 1995 г.), «О радиационной безопасности населения» (от 9 января 1996 г.), «О геодезии и картографии» (от 26 декабря 1995 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (от 19 июля 1997 г.), «О гидрометеорологической службе» (от 19 июля 1998 г.), «Об отходах производства и потребления» (от 24 июня 1998 г.), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30 марта 1999 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (от 4 мая 1999 г.), «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территорий» (от 10 июля 2001 г.). В 2001–2002 годах внесены дополнения в федеральные законы в области использования атомной энергии, уничтожения химического оружия и многие другие.

Отметим, что все названные законодательные акты в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности разработаны Комитетом Государственной Думы по экологии, выполняющим важнейшие государственные задачи по развитию и совершенствованию законодательства и реализации государственной политики в области обеспечения экологической безопасности при поддержке научных кругов и общественных экологических организаций.

Не достигнуто понимания между президентскими и правительственными структурами и Комитетом по экологии по ряду разработанных и принятых Государственной Думой федеральных законов, в частности, «Об экологической безопасности», «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О государственном регулировании образования в области экологии».

Отсутствие соответствующих законов негативно сказывается на экологической безопасности.

В современной политической ситуации, когда Президент РФ акцентирует внимание на проблеме обеспечения экологической безопасности, необходима поддержка исполнительной власти в области развития и совершенствования природоохранного законодательства.

Принятое экологическое законодательство и в первую очередь новая редакция Закона об охране окружающей среды – фактически «генеральная подготовка» к разработке Экологического кодекса Российской Федерации, который будет представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования. В Кодексе могли бы быть урегулированы не только природоохранные проблемы, но и скорректированы все законы, касающиеся природопользования. Это задача на перспективу, к решению которой надо стремиться.

Многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, остаются нерешенными, в экологическом праве есть существенные пробелы.

Какими видятся основные направления дальнейших действий по законодательному обеспечению экологической безопасности в стране? В настоящее время около 30 законопроектов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Приданию рассматриваемой законотворческой работе упорядоченности и системности способствовало создание Экологической доктрины Российской Федерации, в которой учтены решения Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию (1992 г.), основные положения Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утв. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.).

Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства. Необходимо раскрыть и нормативно закрепить в законодательстве правовое понятие «экологическая безопасность», поскольку до сих пор среди юристов и специалистов нет единого мнения по этому вопросу. Надо более четко определить это понятие. Раскрыть его возможно в разрабатываемом в настоящее время федеральном законе «Об обеспечении экологической безопасности».

Доработан с учетом мнения согласительной комиссии и Правительства РФ проект федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Принятие этого закона необходимо, так как половина населения страны потребляют питьевую воду, которая не соответствует гигиеническим нормам и требованиям. По данным ВОЗ, 80% всех болезней возникает в результате потребления некачественной питьевой воды. В стране 40% подаваемой в сеть питьевой воды не соответствует санитарным правилам и нормам, 30% мощностей водопроводов требуют срочной модернизации, 60% эксплуатируемых канализационных очистных сооружений сверхнормативно перегружены, 400 гидротехнических сооружений находятся в аварийном либо в предаварийном состоянии. Закон установит жесткие требования по охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды.

Также с учетом замечаний Президента РФ и Правительства РФ разрабатывается новая редакция проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Накопление радиоактивных отходов при развитии атомной энергетики все возрастает. В законодательном порядке необходимо решить вопрос об очистке радиационно загрязненных территорий. Гонка вооружений и несовершенство технологии оставили нам такое наследство, знакомство с которым заставляет думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов (РАО) прошлых лет: это атомные подводные лодки (АПЛ), последствия челябинской и чернобыльской аварий, огромное количество РАО во всех городах, в том числе и в Москве. Для решения этих проблем предприняты законодательные шаги, и законодательное поле пополнилось тремя законами атомной тематики. Нужно искать источники финансирования реализации экологических программ, и этому может послужить нормальный оборот ядерного топлива, производимого у нас в стране.

Наиболее важной и актуальной остается проблема ликвидации химического оружия. Правовая база создана – принят Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г., Россия стала участницей соответствующей Конвенции, однако встает вопрос финансирования всех таких мероприятий.

Еще одна очень важная проблема – катастрофический (более 60%) уровень износа основных фондов промышленных предприятий – основная причина возникновения техногенных аварий.

Продолжается работа по подготовке законопроектов «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда», «Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта», «О почвах».

Существует ряд серьезных проблем, требующих законодательного решения и в области защиты от шума, вибрации и иных физических воздействий, регламентации энергоинформационного обмена и др.

Но все перечисленные проблемы останутся нерешенными, если мы не создадим надежный эколого-экономический механизм охраны окружающей среды и не будет достаточного бюджетного финансирования.

Сейчас крайне недостаточен сбор платежей. Надо решать проблему экологического налога и платежей через Налоговый кодекс. Нужно провести «экологизацию» налогового, бюджетного, административного, уголовного законодательства.

Загрязнение окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются как шагреневая кожа.

Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения окружающей среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая уже почти 10 лет, не решает проблемы. Наряду с бюджетными необходимо помнить и о внебюджетных механизмах ее решения.

Политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая эксплуатация природно-ресурного потенциала, а плата за ресурсы – смехотворная. Экологический налог как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно, может ограничивать опасные формы природопользования, но, с другой стороны, он должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.

Интересным и перспективным может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также «вклада» отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.

Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсационную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.

Страхование гражданской ответственности известно с конца XIX века. Экологическое страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире. Отсюда трудности разработки закона. В настоящее время в Комитете по экологии начата работа над законопроектом «Об экологическом страховании». Экологическое страхование может обеспечить не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования – новую доминанту в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять экологически чистое и стабильное производство, ресурсосбережение начнет приносить прибыль.

Продолжается разработка законопроекта «Об экологической культуре». Экологическое воспитание, образование, просвещение – основа формирования экологического мировоззрения, активной жизненной позиции и чувства ответственности у человека для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества. Только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет грамотно управлять в порученной ему соответствующей сфере, грамотно скорректирует правовое поле страны, только экологически грамотное общество не допустит экологической катастрофы любого масштаба в залог выживания и процветания будущих поколений. Нужно сознательно перевести вектор общественного и личностного мировоззрения на выживание в окружающей среде: улучшая ее – улучшать качество собственной жизни, ведь обеспечить личное спасение от экологической опасности – значит обеспечить экологическую безопасность страны.

Наши усилия должны быть направлены не только на развитие, но и совершенствование правовой базы путем заполнения пробелов в законодательстве, ликвидации противоречий и обеспечения реализации законодательных норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в необходимом объеме подзаконными актами.

В последние два года активизировалась законодательная инициатива ряда субъектов Федерации, которыми внесены законопроекты, касающиеся вопроса разграничения полномочий органов государственной власти, определенных федеральными законами «Об охране атмосферного воздуха» и «Об особо охраняемых природных территориях».

При поддержке Президента РФ и Правительства РФ в подготовке перечисленных законопроектов природоохранной направленности будет создана система правового регулирования экологической безопасности страны и ее граждан, что будет способствовать устойчивому развитию и позволит держать экологическую ситуацию в стране под эффективным контролем государства и общества.

studfiles.net

Глава 7 обеспечение экологической безопасности

7.1 Законодательное обеспечение экологической безопасности в рф

Концепция национальной безопасности РФ среди основных задач в области обеспечения национальной безопасности выделяет коренное улучшение экологической ситуации в стране. Обеспечение экологической безопасности России Концепция относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Экологическая безопасность означает не только охрану окружающей среды, но и определение национальных интересов в этой сфере, выработку и проведение государственной политики по предупреждению возможности угроз и минимизации их последствий. Обеспечение экологической безопасности предполагает выход за рамки правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу охраны окружающей среды. Реализация ее интересов потребует внесения корректив в экономическое развитие страны, установления научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого его развития. В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ обеспечение экологической безопасности становится актуальным направлением деятельности государства и общества.

В экологическом законодательстве объединено примерно 4 тыс. нормативных актов различной юридической силы. Основополагающие экологические нормы закреплены в Конституции РФ (от 12.12.1993г.).

Именно в конституции определены основы конституционного строя, права и свободы граждан, в т.ч. и в сфере экологических отношений.

Согласно ст. 42 конституции РФ каждый имеет право на благоприятную ОС, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Ст. 9 конституции РФ указывается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Современное состояние экологического законодательства характеризуется наличием довольно широкого круга федеральных законов прямого действия, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности и образующих юридическую основу перечисленных выше направлений деятельности в области обеспечения экологической безопасности, на базе и согласно которым субъекты Российской Федерации будут развивать свое законодательство.

Основополагающим законом в области обеспечения экологической безопасности является федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

На предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности направлены сформулированные в Законе основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

В этом главном законе отражены следующие вопросы:

  1. право граждан на здоровую и благоприятную ОС

  2. экономический механизм охраны ОС

  3. нормирование качества ОС

  4. государственная экологическая экспертиза

  5. экологические требования при выполнении производственной или иной деятельности

  6. экологические ЧС

  7. особо охраняемые экологические природные территории и объекты

  8. экологический контроль

  9. ответственность за экологические правонарушения

  10. международное сотрудничество

ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ определяет общие требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе и при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности.

Значимым Законом, регулирующим отношения в области обеспечения экологической безопасности, является ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ. Реализация конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду закреплена в преамбуле Закона в качестве основной цели его принятия. В Законе установлены основные принципы экологической экспертизы: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности; экологической безопасности при проведении экологической экспертизы и др. Закон достаточно подробно регламентирует: полномочия различных органов в области экологической экспертизы; объекты экологической экспертизы, порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы; права граждан и общественных организаций в области экологической экспертизы.

Не менее важен ФЗ «О радиационной безопасности» населения от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ., который определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. В Законе закреплены: гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения и работников; общие требования к обеспечению радиационной безопасности; права и обязанности компетентных органов, должностных лиц и населения в области обеспечения радиационной безопасности.

ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ обозначает комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно на аварийно-опасных предприятиях и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, перечень которых приводится в приложениях к Закону. В соответствии с Законом требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам экологической безопасности. ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды.

Целью принятия ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ является предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Указанная цель достигается путем лицензирования деятельности по обращению с отходами; разработки нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; составления паспортов опасных отходов; установления жестких требований безопасности на всех этапах обращения с опасными отходами.

Нормы, регулирующие отношения в области обеспечения экологической безопасности, содержатся также в Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г., в ФЗ «О недрах» от 21 февраля 1992 г., «О континентальном шельфе» РФ от 30 ноября 1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. и других законах. Отметим, что обеспечение экологической безопасности невозможно только внутренними мерами. Для достижения этой цели требуется организация широкого сотрудничества с другими государствами.

Законодательные акты можно разделить на 3 подсистемы:

  1. нормативные акты комплексного правового регулирования (ФЗ «Об охране окружающей среды»;

  2. нормативные акты, регулирующие использование только природных ресурсов (лесной кодекс, водный кодекс);

  3. нормативные акты, регулирующие воздействие на человека и ОС (закон «О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности»);

В науке прочно утвердился термин глобальная экологическая безопасность. Правовые нормы, содержащиеся в международно-правовых актах, оказывают все большее влияние на обеспечение экологической безопасности России, так как Конституция РФ в ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Российская Федерация, даже не являясь участницей международного соглашения, при создании своего закона, тем не менее, должна учитывать принципы и нормы, сформулированные в таких соглашениях.

В настоящее время в сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов. В число основных международно-правовых документов, составляющих основу правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, входят:

  • Конференция ООН по устойчивому развитию Рио+20. 

  • Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г)

  • Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 23 марта 1990 г.);

  • Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.);

  • Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.);

  • Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.);

  • Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.);

  • Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.) и др.

Реализация норм международных конвенций (договоров) требует не популистских решений, а планомерной последовательной работы по совершенствованию национального законодательства России, особенно в области обеспечения экологической безопасности населения и созданию надежного механизма выполнения принятых на себя обязательств.

В целях совершенствования правовой основы обеспечения экологической безопасности следует разработать и принять федеральный закон «Об экологической безопасности», где необходимо установить критерии экологической безопасности, определив ее составляющие, закрепить методы обеспечения экологической безопасности. Необходимо также принять законы Об улучшении экологии промышленных городов, О питьевой воде и питьевом водоснабжении, Об охране почв, Об экологической безопасности автомобильного транспорта.

Кроме того, источниками экологического права являются

  • указы президента по вопросам экологии и природопользования, правительственные природоохранные акты

Указ президента №236 «О государственной стратегии РФ по охране ОС и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г.

Указ президента «О концепции национальной безопасности РФ» №24 от 10.01.2000 г.

Положение «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» №401 от 30.07.2004 г. и др.

  • нормативные акты министерств и ведомств

По поручению высших органов государственной власти и управления министерствами и ведомствами разрабатываются и утверждаются различные положения, инструкции, государственные стандарты, санитарные правила и нормы, методические рекомендации, которые действуют на всей территории РФ.

Например, СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды центральных систем питьевого водоснабжения».

  • нормативные решения органов местного самоуправления

Источниками экологического права могут явиться нормативные акты, издаваемые руководителями предприятий, учреждений, организаций.

Также источниками экологического права могут быть обычаи и традиции, воспринимаемые подавляющей частью населения как обязательные для соблюдения.

Источником может быть решение конституционного суда, т.к. обладает силой закона.

studfiles.net

1.2. О понятиях «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»

Понятие «экологическая безопасность» появилось в лексиконе политиков в середине 80-х годов. Одним из первых это понятие использовал М.С. Горбачев, рассматривая экологическую безопасность как «...органическую часть и ключевой момент всеобъемлющей системы международной безопасности»7.Социально-политическое и право­вое значение, а также широкое применение в науке и законо­дательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на производственном объединении «Маяк»), а также о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия.

Со временем появились специальные научные статьи по международно-правовым аспектам экологической безопасности8; научные труды и статьи, в которых понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» использовались в качестве инструмента или предмета исследования9; экологические словари, определяющие данные понятия10.

Впервые понятие экологической безопасности было введено в российское законодательство статьей 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды» от 19.12.1991 г. при формулировании перечня объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека.

В Законе РФ «О безопасности» от 05.03.1992 г. угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности, а среди сил и средств обеспечения безопасности названы природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В наши дни проблема охраны природы осознается как проблема выживания человеческой цивилизации. Именно пониманием этого детерминировано включение экологической безопасности в качестве составляющей в концепцию всеобъемлющей системы международной безопасности, разработанную в конце 90-х гг. ХХ века.

Для лучшего уяснения понятия экологической безопасности обратимся к самому понятию «безопасность», содержание которого, несмотря на частое употребление, до сих пор политиками и учеными толкуется неоднозначно, поскольку отражает сложное, широкое и многогранное явление.

Сущность безопасности в разные исторические периоды понималась по-разному. Первоначально безопасность человека сводилась в основном к обеспечению его физической защиты от различных воздействий природных явлений и животного мира. На этапе возникновения и становления земной цивилизации перед людьми прежде всего стоял вопрос о выживании, т.е., пользуясь современной научной терминологией, о физической безопасности человека от угроз преимущественно индивидуального насилия. В этой связи философы вплоть до XVIII в. не проводили различия между понятиями «безопасность» и «выживаемость». В последующем, по мере развития человеческого общества, возникла потребность в защите человека не только от естественных опасностей, но и от опасностей, создаваемых обществом и им самим. Поэтому на уровне общественного сознания понятие безопасности стало употребляться применительно к самым различным процессам, как природным, так и социальным.

Понятие «безопасность» объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми направлениями и формами взаимодействия в системе «природа — общество — человек». Смысловое значение оно приобретает лишь в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности. Соответственно, можно квалифицировать это социальное явление как безопасность существования человека, то есть состояние защищенности человека от негативных воздействий различного характера, способных нанести ущерб его организму; природная безопасность, то есть защищенность животного и растительного мира от вымирания и исчезновения из-за негативного воздействия различного характера; безопасность общества, то есть состояние защищенности важных интересов общества во всех сферах его жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей и угроз. Поэтому следует согласиться с мнением А.В. Возженикова о том, что применительно к практическим потребностям наиболее общим следует считать понятие«безопасность жизнедеятельности», то есть состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера11.

Понятие «безопасность» в нашей стране по-разному трактовалось на различных этапах исторического развития. В ХIХ веке оно выражало состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности: внешняя безопасность; безопасность промыслов; безопасность на воде; имущественная безопасность; общественная безопасность и т.д.12

После 1917 года и до середины 80-х годов ХХ века она олицетворялась с безопасностью государства (политическая безопасность) и международной безопасностью (внешняя безопасность). В период перестройки (1985-1991) проблема безопасности включала кроме традиционных аспектов и многие другие – экономические, гуманитарные, экологические, информационные и т.д.13. По своей сути все вышеперечисленные проблемы отражали принятое в американской терминологии понятие «национальная безопасность», котороев советской политической литературе по существу сводилось к понятию «государственная безопасность».

В современной научной литературе безопасность как социальное явление является сложным объектом комплексного изучения и трактуется с различных подходов. В психологической– как ощущение, восприятие и переживание потребности в защите жизненных (духовных и материальных) потребностей и интересов людей;в юридической– как система установленных законами правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод;в философско-социологической– как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, оптимальное соотношение свободы и необходимости.14

Несмотря на многоаспектность трактовки феномена безопасности, в каждом из приведенных выше подходов явно или неявно высвечивается общая мысль, что безопасность (как ощущение, гарантии, состояние защищенности личности, общества и государства и т.д.) генетически возникает в ответ на опасность или угрозы различного рода, как антитезиса последним. А опасность как потенциальная или реальная сила, фактор, угроза нормальному функционированию общества всегда сопровождала развитие государств и народов. Наиболее острая форма проявления опасности – природные и социальные катаклизмы, потрясения, революции, кризисы, войны, вооруженные конфликты.

Исходя из этого, многие авторы наличие безопасности связывают, прежде всего, с отсутствием опасности или с ее удержанием на определенном, приемлемом для субъекта уровне. Представляется, что такой подход к трактовке безопасности возможен только как предварительный, ибо, во-первых, опасность – это следствие более широкого и объективного явления – экспансии. Во-вторых, практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта абсолютно отсутствует всякая опасность. В-третьих, содержание понятия «опасность» связано, прежде всего, с функционированием субъекта, его социальной ролью, выполняемой в действительности. То есть при определении понятия «безопасность» через понятие «опасность» будут исключены из дефиниции многие признаки данного явления, которые должны быть в нем обязательно отражены.

Согласно официально принятой в России точке зрения под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»15. В свою очередь, жизненно важные интересы определяются как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»16. Угроза безопасности рассматривается как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства»17. Таким образом, категориальный аппарат данного определения включает такие понятия, как «защита», «угроза», «опасность», «интересы», «существование», «развитие», «личность», «общество» и «государство». От конкретного наполнения содержанием этих понятий зависит направленность усилий по обеспечению безопасности.

Таким образом, безопасность является важнейшей потребностью человека. Она отражает политический, экономический, военный, демографический, экологический, духовный, правовой и иные аспекты; учитывает международные и внутригосударственные (национальные) особенности цивилизационного развития; имеет системный (полиструктурный) или фрагментарный (моноструктурный) характер и т.д. Это вполне научная категория, которая своей сутью и содержанием раскрывает условия жизнеобеспечения социоприродных систем. По отношению к своему объекту (личности, обществу, государству) безопасность как научная категория сегодня трактуется по-разному:

• как уровень защищенности интересов объектов безопасности;

• как определенное состояние объектов безопасности, при котором они способны противодействовать угрозам и преодолевать опасности;

• как достаточность системы мер предотвращения угроз и преодоления опасностей (обычно применяется к высокоорганизованным социальным объектам и является качественной характеристикой эффективности управления);

• как качественная характеристика стабильности и устойчивого развития социальной системы и др.

На наш взгляд, все эти определения так или иначе описывают различные объектные стороны безопасности в зависимости от направленности их применения. Поэтому их можно считать совокупными признаками безопасности вне зависимости от социального уровня организации объекта – личности, общества или государства.

Проведенный нами анализ безопасности как научной категории является основой для исследования экологической безопасности. В современной научной литературе есть разные подходы к определению экологической безопасности. Так, А. Тимошенко воспринимает экологическую безопасность «как устойчивое состояние глобального характера», которое «представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов»8. Он считает, что «экологическая безопасность – это логический результат эволюции проблемы охраны окружающей среды»18. По мнению автора, на современном этапе охране окружающей среды присущ «целостный, биосферный подход, диктующий единообразное применение научно обоснованных ограничений любых воздействий человека на окружающую его среду». Из приведенной точки зрения ясно, что «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» являются близкими понятиями, поскольку одно определяется через другое.

По мнению М. Бринчука, «экологическая безопасность – это основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности»19. Согласно данной точке зрения понятие «экологическая безопасность» входит в понятие «охрана окружающей среды», является ее основным принципом и составной частью.

M. Бринчук также считает весьма важным определиться в отношении интересов, являющихся объектом экологической безопасности. Он полагает, что такой объект двойствен; во-первых, он касается «собственного интереса» человека, связанного с удовлетворением потребностей; во-вторых, человек «должен охранять не только собственные интересы, но и интересы иных видов»20.

На наш взгляд, такому подходу, ставшему общепризнанным, свойствен некоторый «романтизм». Конечно, современный цивилизованный человек не может иначе формулировать свое концептуальное отношение ко всему живому. Но при этом он без всякого сожаления будет уничтожать тараканов, комаров и т. п. и в критической ситуации, будучи поставлен перед выбором — пожертвовать собой или уничтожить напавшего на него хищника, непременно выберет второе. Словом, антропоцентризм и в данном вопросе — объективный и неизбежный признак, и «все живое» на планете лишь в той мере подлежит «уважению», в какой это отвечает интересам человека. В противном случае для сохранения всего «остального живого» достаточно уничтожить человечество.

По мнению А. Лагуновой, категории «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» близко соприкасаются, в отдельных аспектах даже совпадают, но говорить об их идентичности неверно, так как в их определениях видны существенные различия. Охрана природы - это сохранение, сбережение природных ресурсов от утраты для того, чтобы не причинить вред, не нарушать эти объекты и передать их будущим поколениям людей в должном состоянии – в состоянии, способном полноценно выполнять функции конкретного природного объекта, а нарушенным объектам природы – помочь восстановиться. Экологическую безопасность А.И. Лагунова определяет как «состояние защищенности, как категорию, которая нацелена, охра­няя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности объекты природы. Она предназначена предохранять, обезопасить от определенных угроз окружающую среду; создать защиту, оборону, эффективное отражение всякого, кто незаконно посягает на природную среду»21.

По мнению О.Колбасова, «безопасность» – это «отсутствие опасности», а «экологическая безопасность – это система мер, устра­няющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагопри­ятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественно-физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»22.

А. Костин экологическую безопасность рассматривает как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле и в различных регионах, как систему предотвращения экологических аномалий, катастроф и устранения последствий их вредного воздействия, сохранения экологического благополучия населения23.

Н. Чертова подчеркивает, что в действующем законодательстве нет достаточно четкого определения понятия экологической безопасности и отсутствует определение понятия обеспечения экологической безопасности, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды.

Теоретическое обоснование необходимости установления соотношения таких понятий, как «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», определения соотношения таких видов общественной деятельности, как обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды и природопользование, представляется весьма существенным. Различие подходов к понятию «экологическая безопасность» обусловлено отсутствием четко сформулированной концепции экологической безопасности, недостаточным нормативно-правовым регулированием экологической безопасности24.

В Политической энциклопедии25экологическая безопасность определяется как одно из важнейших направлений обеспечения безопасности человека, связанное с необходимостью восстановления нарушенного баланса взаимодействия человека и природы, гармонизации их сосуществования и рационального использования природных ресурсов.

Существуют и другие трактовки экологической безопасности. Н. Реймерс определяет экологическую безопасность в двух аспектах:

1) как совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству;

2) как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающих экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технически и политически готово (может без серьезных ущербов адаптироваться) человечество.

Проблема экологической безопасности, как считает Реймерс, основывается на осознании взаимозависимости человечества и природы; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов на загрязнение природных объектов; на понимании обязательности создания социально-экономического механизма при взаимодействии общества и природы: «природа – товар – деньги – природа»; на признании приоритета экологической безопасности при организации любых видов деятельности26.

По мнению В. Петрова, «экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, здоровую окружающую среду»27. А. Шишко определяет экологическую безопасность как «комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства»28.

А. Кукушкина характеризует экологическую безопасность как «сложную взаимосвязанную и взаимозависимую систему международных экологических норм, направленных на обеспечение безопасности всех жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты, а также сохранение и поддержание существующего естественного природного баланса»29. При этом отмечается близость вопросов военной и экологической безопасности, что находит свое отражение в эволюции самого понятия безопасности, которое с начала 80-х годов все в большей мере отождествляется не столько с национальной военной безопасностью, сколько с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств.

С 1991 года термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» прочно вошли в нормативно-правовые акты. Термин «экологическая безопасность» применяется сегодня более чем в тысяче известных нормативных правовых актах, в том числе в Конституции Российской Федерации (статья 72), в 108 международных правовых актах, 43 федеральных законах, 315 указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации, более 500 ведомственных нормативных правовых актах30.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года №7-ФЗ в статье 1 экологическая безопасность определена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В новой редакции модельного закона № 22-18 от 15 ноября 2003 г. «Об экологической безопасности», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, отмечается, что «экологическая безопасность - это система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени».

Таким образом, анализ литературы, нормативно-правовых актов свидетельствует о широком спектре мнений относительно определения понятия «экологическая безопасность»: от обеспечения экологических прав и интересов человека, защиты экологических интересов общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды. Определение понятия экологической безопасности находится в эволюционной стадии, имеющиеся формулировки неустойчивы, постоянно модифицируются в направлении детализации и конкретизации признаков, в полном объеме не определены составляющие всего комплекса экологических угроз, прослеживаются слабые межпредметные научные связи.

Что же касается понятия «обеспечение экологической безопасности», то оно рассматривается в настоящее время в четырех аспектах: как составная часть охраны окружающей среды; как деятельность, тождественная охране окружающей среды и природопользованию; как деятельность, проводимая параллельно с охраной окружающей среды и природопользованием; как принцип охраны окружающей среды и природопользования31.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» прямо не названы отношения по обеспечению экологической безопасности. Из этого некоторые авторы делают вывод о том, что якобы отсутствуют основания для определения обеспечения экологической безопасности как самостоятельного направления деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Мы не можем согласиться с таким подходом, полагая, что концепция и понятие «экологическая безопасность» являются критерием, конечной целью, основным принципом природопользования и охраны окружающей среды вообще и в связи с проблемами обеспечения экономической безопас­ности в частности32.

Особенно показателен для последнего аспекта следующий пример. Уже ряд лет некоторые африканские государства, стремясь разрешить свои экономические трудности, соглашаются на захоронение радиоактивных материалов и токсичных отходов на своей территории по договорам с западными компаниями. Соблазн понятен. Но риск экологической катастрофы чрезвычайно велик. Руководство Гвинеи-Бисау, осознав это, оказалось достаточно мудрым, чтобы пренебречь предлагаемыми 600 млн. долл. для захоронения 15 млн. т вредных отходов на своей территории и отказаться от заманчивого предложения. Такое решение (данному примеру последовали Бенин, Гвинея, Конго и Нигерия) не имеет, однако, отношения к обеспечению экологической безопасности в рассматриваемом глобальном контексте.

Действительно, если упомянутые отходы не расщеплены (не превращены в безвредные), то что меняет их захоронение на территории иного, менее щепетильного государства? Проблемы экологической безопасности затрагивают всех независимо от их социально-экономической и политической ориентации. Ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих за пределами его территории. Поэтому проводимые в рамках ООН взаимосвязанные работы в сфере охраны окружающей среды и развития ориентированы на формирующееся право народов на благоприятную окружающую среду.

Как отмечает Н.Чертова, опасность хозяйственной или иной деятельности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства является основным критерием, определяющим место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию. Поэтому предметом регулирования сферы обеспечения экологической безопасности являются общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду и представляющей опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства. При этом такие виды деятельности, как охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности соотносятся как общее и частное33.

Очень часто понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» смешивают либо рассматривают как тождественные. На наш взгляд, для выявления соотношения вышеназванных понятий представляется важным выделить социально-содержательную составляющую категории «экологическая безопасность». И здесь экологическую безопасность следует рассмотреть в четырех формах.

1. Экологическаябезопасность – социальная цель.

В данном случае экологическая безопасность совпадает с целью устойчивого развития общества, направленного на обеспечение безопасного существования всех составляющих его социальных субъектов. Задачи устойчивого развития предполагают формирование комплекса мер по обеспечению общественного согласия, гражданского мира, социально-экономической и политической стабильности, защищенности прав и свобод человека и т.п. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

2. Экологическаябезопасность – социальная норма.

В этом качестве экологическая безопасность выступает как социальная ценность, интегрированная в личностное и массовое сознание, общественные и государственные институты в виде основных норм (социально-регулятивных, этических, культурных и т.п.), определяющих и организующих все виды деятельности по ее обеспечению. Субъектами этой деятельности могут выступать все субъекты социальных взаимодействий в обществе, а ее направленность предполагает выявление, предупреждение и предотвращение экологических угроз, способных нанести ущерб экосистемам.

3.Экологическаябезопасность – состояние социо-техно-природной системы.

Экологическая безопасность имеет системный характер, проявляющийся во взаимосвязи природных, техногенных и социальных процессов социо-техно-природной системы. Данная форма дает возможность количественной оценки реального уровня экологической безопасности на основании уже выработанных качественных критериев, определяющих основные параметры допустимых пределов негативного воздействия природных и антропогенных факторов экологической опасности34на окружающую среду и самого человека. Это наиболее конкретная форма анализа состояния экологической безопасности, позволяющая рассматривать ее в реальных показателях, сгруппированных в структурные группы по основным направлениям. Каждый показатель имеет свою процедуру расчета и может быть основан как на определенных социальных нормах или стандартах, так и выведен эмпирическим путем, образуя новые стандарты и нормы. Отклонение показателя от нормы может свидетельствовать как о степени трансформации потенциальной угрозы экологической безопасности в реальную опасность (отрицательная тенденция), так и об уровне преодоления опасности и предотвращения конкретной экологической угрозы (положительная тенденция).

4. Экологическая безопасность – социальный институт.

Экологическая безопасность как институциональная форма – это определенное качественное состояние общественных отношений в области природопользования и охраны окружающей природной среды, которое выражается в политико-правовой защищенности интересов личности, общества и государства от неблагоприятных воздействий, создающих реальную угрозу здоровью людей и функционированию экосистем, что предполагает качественно новую стратегию его государственно-правового регулирования35.

На основании вышеизложенного, экологическую безопасность можно определить как устойчивое состояние социо-техно-природной системы, достигаемое за счет оптимального вписывания деятельности человека в естественные процессы природной среды, позволяющее избежать опасного воздействия этих процессов на жизнедеятельность человека ивыражающееся в политико-правовой защищенности интересов личности, общества и государства от неблагоприятных воздействий, создающих реальную угрозу здоровью людей и функционированию экосистем.

Таким образом, категория «экологическая безопасность» в ее социально-содержательном аспекте представляет интегративную структуру, состоящую из ряда взаимосвязанных в предметном поле одного процесса понятий, и процесс этот – обеспечение экологической безопасности,представляющий собойдеятельность органов государственной власти, юридических и физических лиц, национальных и международных общественных организаций, объединений, движений, политических партий и иных некоммерческих организаций, направленная на создание условий устойчивого, экологически безопасного социально-экономического развития государства, гарантий защищенности окружающей среды, экологических прав и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможных внешних и внутренних экологической угроз, опасностей и рисков с использованием адекватных конкретной экологической ситуации политических, экономических, научно-технических, информационных и иных мер и средств.

studfiles.net


Смотрите также