Природопользование и обеспечение экологической безопасности отнесены

Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности*

На территории Российской Федерации сложилась настолько напряженная экологическая обстановка, что в ряде законодательных актов, введенных в действие в последние 10 лет, вводится понятие «экологическая безопасность».

В Законе Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. экологическая безопасность нашла отражение как одна из составляющих национальной безопасности. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. экологическая безопасность – это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Сходная формулировка этого понятия дана в Рекомендательном законодательном акте «Об экологической безопасности», принятом в 1996 г. Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ. Следует отметить, что приведённые определения носят достаточно общий характер. Для использования в правоприменительной практике требуется их дальнейшая конкретизация.

Проблеме экологической безопасности были посвящены состоявшиеся 8 февраля 2002 г. в Государственной Думе парламентские слушания. В констатирующей части Рекомендаций, принятых на этих слушаниях, отмечается, что экологическая ситуация в стране за последние 10 лет свидетельствует об устойчивой тенденции ухудшения качества окружающей среды в местах компактного проживания населения, несмотря на сохраняющийся спад производства, а также указывается, что попытки разработать требуемые правовые акты предпринимались неоднократно. Было рассмотрено несколько вариантов проектов концепции «Об экологической безопасности», проект федерального закона «Об экологической безопасности», но ни один из названных правовых актов не был утвержден.

В связи с разработкой проекта закона «Об экологической безопасности» возникает необходимость предварительного определения концептуальной основы, на которой он будет базироваться.

Возможны два принципиально различных методических подхода к формированию законодательной базы в этой сфере.

Первый подход сходен c тем, которым руководствовались разработчики проекта закона «Об экологической безопасности», Концепции обеспечения экологической безопасности России и иных правовых актов, определяющих круг вопросов, связанных с решением этой проблемы в стране. В этом случае правовое регулирование выполнения мероприятий и программ, направленных на обеспечение экологической безопасности, придется осуществлять, в первую очередь, не на основе закона об экологической безопасности, а путем применения норм прямого действия иных законодательных актов. В этом случае экологическая безопасность фактически только декларируется, т.е. ставится задача без последующей юридической конкретизации.

Возможен и другой подход, при котором экологическая безопасность определяется законом как юридическая категория со всеми вытекающими из этого нормативными требованиями. В этом законе должны преобладать нормы прямого действия. Созданная на такой концептуальной основе законодательная база обеспечит необходимые условия повышения эффективности природоохранной деятельности, контроля и прокурорского надзора в этой сфере.

Возможно и третье – «компромиссное» – направление формирования законодательной базы для обеспечения экологической безопасности, в котором найдут отражение оба альтернативных подхода. Разработка законодательных норм на такой концептуальной основе, скорее всего, и будет реально осуществляться. При таком подходе в проекте закона «Об экологической безопасности» большая часть норм будет прямого действия. Вместе с тем ряд задач по обеспечению экологической безопасности будет решаться путем применения норм иных законодательных актов (федеральных законов, постановлений Правительства РФ и др.). В настоящее время в Государственной Думе подготавливаются проекты законов «Об экологическом страховании», «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», «Об экологическом контроле», «Об обращении с радиоактивными отходами» и др. По-видимому, потребуется внесение изменений и дополнений в иные законы, и в первую очередь в Уголовный, Гражданский, Земельный, Лесной и Водный кодексы РФ.

Вне зависимости от того, по какому из трех путей пойдет формирование законодательной базы экологической безопасности, потребуется решение ряда ключевых вопросов, на которые обращалось внимание и в Рекомендациях парламентских слушаний.

К таким вопросам, в первую очередь, следует отнести:

пороговые характеристики различных уровней экологической безопасности;

экономические инструментарии, позволяющие эффективно и своевременно обеспечивать выполнение нормативных экологических требований;

систему контроля, включающую как административные структуры, так и соответствующие технические средства.

В части пороговых значений экологической безопасности, с учетом мирового опыта и реально сложившейся в России ситуации (не только экологической, но и социально-экономической), можно с достаточной степенью достоверности определить, как минимум, три уровня:

экологическая обстановка ухудшилась до такого критического состояния, что возникает необходимость отнести отдельные территории к зонам экологического бедствия;

загрязнение окружающей среды сохраняется в пределах установленных нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и водных объектах, допустимых уровней радиации и т.д.;

наивысший уровень экологической безопасности обеспечивается путем широкого внедрения ресурсосберегающих производств, безотходных комплексов и максимальной утилизации отходов, в результате чего негативные антропогенные воздействия на окружающую среду сводятся к минимуму.

На сегодняшний день наиболее остро стоит вопрос о необходимости правового регулирования обеспечения экологической безопасности в зонах экологического бедствия. О важности проблемы свидетельствует и факт внесения группой депутатов в Государственную Думу на рассмотрение упоминавшегося выше законопроекта «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». В процессе его подготовки были выявлены узловые положения, требующие особо тщательной юридической проработки. К ним, в первую очередь, относятся критерии, позволяющие ставить вопрос о придании территории статуса зоны экологического бедствия, и экономические инструментарии, обеспечивающие возможности изыскания средств для улучшения качества природной среды на этой территории до нормативного уровня.

Здесь уместно отметить, что указанные узловые положения имеют свои особенности для различных пороговых уровней экологической безопасности. Поэтому для каждого уровня необходима их специальная правовая проработка этой проблемы.

Рассмотрим эти вопросы применительно к зонам экологического бедствия.

При определении критериев, позволяющих отнести к такой зоне какую-либо территорию (имеются в виду конкретные показатели, не допускающие различных толкований), необходимо четко отделить показатели качества окружающей природной среды от показателей, характеризующих здоровье населения на рассматриваемой территории.

В состав критериев, служащих основанием для отнесения какой-либо территории к зоне экологического бедствия, представляется нецелесообразным включать показатели здоровья населения. Можно привести ряд обоснований, но главным можно считать следующий: далеко не всегда представляется возможным однозначно указать причину плохого состояния здоровья населения, поскольку наряду с плохой экологической обстановкой негативное влияние на здоровье населения могут оказывать такие распространенные явления, как алкоголизм, наркомания, некачественное питание, плохое медицинское обслуживание и т.д. Даже напряженная социально-экономическая ситуация в регионе, в том числе жилищно-бытовые условия, оказывает определенное влияние на здоровье людей.

В связи с этим может стать достаточно спорным тот показатель медицинской статистики для использования в качестве нормативного критерия отнесения территории к зоне экологического бедствия, поскольку и при наличии законодательно установленных нормативов обоснование статуса зоны экологического бедствия с учетом состояния здоровья населения в ряде случаев может превратиться в мини-научную работу, что неизбежно внесет определенную долю субъективизма в окончательное решение по этому вопросу.

Между тем, показателей качества окружающей природной среды (среды проживания населения) достаточно, чтобы получить объективный и практически сводящий к минимуму разночтения критерий отнесения территорий к зонам экологического бедствия. Так, органы санитарно-эпидемиологического надзора имеют возможность совместно с соответствующими медицинскими органами определить пороговые (предельные) значения уровня загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов, при которых проживание населения на данных территориях недопустимо. Решение этой задачи упрощается благодаря тому, что разработана методика приведения в сопоставимый вид показателей негативного воздействия на население находящихся в окружающей среде различных вредных веществ33. Несмотря на то, что эта методика была введена 20 лет назад уже не существующими ведомствами несуществующего государства, она не утратила свою научную и практическую ценность. Показатели приведенной массы загрязняющих веществ представляется целесообразным использовать при подготовке законодательных актов по обеспечению экологической безопасности. Аналогичные подходы к решению этой задачи предложены во Временной методике определения предотвращенного ущерба, введенной в действие приказом Госкомэкологии России в 1999 г.

Таким образом, есть основания считать, что имеются необходимые исходные данные и обосновывающие материалы для введения в установленном порядке нормативных показателей нижнего порога экологической безопасности.

Иные методические подходы следует применять при определении нормативных пороговых значений экологической безопасности, которая обеспечивается благодаря рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и за счет утилизации отходов. Принцип рационального использования природных ресурсов теоретически предельно прост и понятен: отходы одного производства (или сферы потребления) используются в качестве исходных материалов для другого производства.

Практически это требует кардинальной реконструкции всей производственной инфраструктуры и огромных капитальных вложений. Так, если традиционно металлопродукция производится путем выплавки руд, то при безотходном производстве, отвечающем требованиям рационального использования природных ресурсов, исходным материалом (сырьем его в данном случае было бы назвать неправильно) служит металлолом. При оборотном техническом водоснабжении отсутствуют сбросы загрязненных вод в водоемы, поскольку очищенная до требуемого качественного уровня вода вновь направляется в производство, а уловленные загрязняющие вещества – утилизируются. В экономически развитых странах накоплен значительный опыт утилизации бытовых отходов. Перечень примеров рационального использования природных ресурсов путем их глубокой технологический переработки и утилизации отходов можно продолжить. В целом уже имеются все основания утверждать, что при современном уровне развития науки и техники обеспечить экологическую безопасность путем рационального использования природных ресурсов, внедрения безотходных комплексов, ресурсо- и энергосберегающих производств и т.д. технологически вполне возможно.

В законодательстве России вопросы рационального использования природных ресурсов отражены слабо. Достаточно детально эти вопросы прорабатывались в государственных планах, которые в советский период имели статус законов. Однако, несмотря на столь высокий статус, плановые задания по рациональному использованию природных ресурсов и в тот период систематически не выполнялись, причем в значительных объемах. Причиной тому были серьезные недостатки советской экономической системы. В странах с развитой рыночной экономикой эти задачи решаются.

Таким образом, для наивысшего порога экологической безопасности характеризующие его показатели приобретают новое качество. Основными критериями экологического благополучия в этом случае становятся показатели рационального использования природных ресурсов и утилизация отходов. Конечной целью при таком подходе к решению экологической проблемы должно стать преобразование всей производственной инфраструктуры в единый безотходный комплекс, что, в свою очередь, должно быть закреплено в законодательном порядке.

24 июня 1998 г. принят Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», которым определены правовые основы указанной в названии Закона проблемы. Закон должен служить целям предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду. Кроме того, в нем предусмотрено вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Однако Закон содержит преимущественно нормы непрямого действия. Для его применения требуется разработка ряда подзаконных нормативных актов, большинство которых на сегодняшний день отсутствует.

Рамочный характер этого Закона в значительной мере обусловлен экономическим положением, поскольку на современном этапе экономического развития России трудно обеспечить коренную перестройку производственной инфраструктуры страны по принципу безотходного комплекса или хотя бы перейти на широкое внедрение ресурсосберегающих производств.

Тем не менее, уже в настоящее время в этой сфере возможно принятие ряда нормативных правовых актов. Наметившиеся позитивные сдвиги в российской политической жизни, небольшой, но устойчивый рост внутреннего валового продукта позволяют надеяться на общее улучшение инвестиционного климата. В этих условиях формирование нового и преобразование существующего производственного потенциала хотя бы по отдельным направлениям целесообразно осуществлять, опираясь на новую законодательную базу, ориентированную на рациональное использование природных ресурсов и максимальную утилизацию отходов. В рамках новых нормативных правовых актов должны быть по-новому решены вопросы лицензирования деятельности по обращению с отходами, ведения государственного реестра, кадастра и статистического учета отходов, а также определения критериев класса опасности отходов и др.

Тридцатилетний опыт34 природоохранной деятельности в СССР, а затем в Российской Федерации свидетельствует о том, что без эффективного экономического механизма природопользования решение экологической проблемы, тем более в зонах экологического бедствия, вряд ли возможно.

В настоящее время имеется возможность определить методические подходы к формированию экономических инструментариев, позволяющих эффективно улучшить качество окружающей среды на территориях с особо напряженной экологической обстановкой. Приняты отдельные нормативно-правовые акты и накоплен опыт их применения для решения этих задач.

В последние годы сложились два принципиально различных направления развития экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды.

Одна система, действовавшая с момента принятия 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (10 января 2002 г. этот Закон утратил силу), была ориентирована на создание сети внебюджетных государственных фондов, в которых аккумулировались платежи за загрязнение окружающей природной среды. Затем эти средства расходовались на осуществление природоохранных мероприятий.

В последние годы наметилась противоположная тенденция регулирования финансовых потоков в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Государственные экологические фонды упраздняются, а у оставшихся резко снижается наполняемость, поскольку платежи за загрязнение окружающей среды должны направляться непосредственно в бюджеты разных уровней. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 85) установлено, что расходы на охрану окружающей природной среды финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Тем же законом упразднены три федеральных фонда по сохранению и воспроизводству отдельных видов природных ресурсов (минерально-сырьевых, водных биологических и водных объектов).

Второй путь (за счет бюджетного финансирования) не представляется перспективным для территорий с особо напряженной экологической обстановкой. Экологические проблемы, несмотря на большой резонанс в средствах массовой информации и различных общественных движениях, реально рассматриваются как менее важные по сравнению с социально-экономическим обеспечением населения (заработная плата бюджетников, пенсии и т.п.). Из многолетнего (включая и доперестроечный) опыта можно сделать вывод о неизбежном финансировании природоохранных программ из государственного бюджета по так называемому остаточному признаку даже в зонах экологического бедствия. Поэтому при разработке механизма охраны окружающей среды на территориях с особо напряженной экологической обстановкой следует, в первую очередь, создать правовые регуляторы, позволяющие максимально использовать внутренние резервы региона. Целесообразно создавать региональные целевые экологические фонды, в которых должны аккумулироваться средства, предназначенные для финансирования мероприятий по улучшению до нормативного уровня качества окружающей среды в зонах экологического бедствия.

В ходе решения задач по улучшению качества окружающей природной среды в зонах экологического бедствия нецелесообразно полностью отвергать возможность финансирования природоохранных мероприятий из государственных бюджетов разных уровней. Главное, что предлагаемая модель экономического механизма позволит большую часть необходимых средств собрать на территории зоны экологического бедствия. Источниками формирования таких фондов в зонах экологического бедствия г. Норильска, Братска, Н.-Тагила и др. могли бы стать промышленные предприятия, расположенные на этой территории.

Для обеспечения ранее определенного наивысшего порога экологической безопасности меняются приоритеты развития экономического механизма охраны окружающей среды. Платежи за загрязнение окружающей среды и экологические налоги утрачивают свое приоритетное значение, поскольку производства, допускающие сверхнормативные негативные воздействия на окружающую природную среду, должны или приостанавливаться, или закрываться. Первоочередной задачей экономического механизма природопользования при таком подходе к решению экологической проблемы станет стимулирование внедрения безотходных производств, утилизации бытовых отходов и т.п.

Как отмечалось, систему контроля и надзора за исполнением природоохранных требований следует отнести к числу трех основных условий обеспечения экологической безопасности. Необходимы сильные контролирующие органы. В то же время в результате неоднократной реорганизации природоохранных органов на федеральном и региональном уровнях значительно снизилась эффективность деятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды по экологическому контролю, в первую очередь в субъектах Российской Федерации. Достаточно отметить, что до 1996 г. функции по контролю выполнения нормативных требований по охране окружающей природной среды были возложены на Минприроды России, затем они были переданы Госкомэкологии России, а с 2000 г., после его упразднения – Министерству природных ресурсов РФ. В настоящее время вновь проводится значительная реорганизация структуры этого Министерства. Существующие административно-правовые механизмы государственного контроля за состоянием окружающей среды и надзора за соблюдением природоохранительного законодательства не решают проблем экологической безопасности.

Выше были рассмотрены принципиальные положения, которые могли бы быть использованы при формировании законодательной базы двух уровней экологической безопасности. Кроме них могут найти применение и иные, промежуточные уровни. Например, уровни допустимой концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде, установленные на определенный период исходя из конкретных условий.

В природоохранительном законодательстве должны найти отражение также и особые условия возможности возникновения экологической опасности. К ним относятся хранение и уничтожение химического и бактериологического оружия, мероприятия по переработке радиоактивных отходов, утилизация атомных подводных лодок и др. Эти потенциальные источники загрязнения окружающей среды представляют настолько серьезную опасность, что для эффективного решения связанных с ними экологических проблем необходимо принять специальные законодательные акты.

Проблема экологической безопасности не ограничивается только сохранением окружающей среды и обеспечением благоприятных условий проживания населения. Огромное значение для устойчивого развития экономики имеет обеспеченность страны природными ресурсами на долгосрочную перспективу.

В марте 2001 г. вопрос о сырьевой безопасности России в XXI веке рассматривался на Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики, где было отмечено, что минерально-сырьевой комплекс является важнейшей составляющей российской экономики. Между тем, современное состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы России с позиций обеспечения национальной безопасности страны вызывают серьезную озабоченность.

В современных экономических условиях в России с особой остротой встала проблема воссоздания стратегических запасов, к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов, используемые при производстве специальных сплавов, в военной технике и новейших технологических процессах. Вместе с тем, как показывает анализ, на преобладающем большинстве горнодобывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критически низкого уровня, стратегический резерв многих видов сырья на действующих месторождениях мало надежен.

Положение усугубляется тем, что по большинству видов сырья полностью прекращены работы по созданию новых горнодобывающих мощностей, резко сократились объемы геологоразведочных работ.

Обеспеченность экономики России минеральными ресурсами в начале XXI века может еще более ухудшиться из-за проявившихся в последнее десятилетие негативных тенденций, дальнейшее развитие которых создает реальную угрозу ее экономической безопасности.

Россия в 1,5 – 2 раза отстала от развитых стран по уровню потребления минерального сырья на душу населения, тогда как высокий уровень потребления полезных ископаемых является материальной основой экономики и национальной безопасности ведущих государств мира.

В решении Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ в сфере экономики рекомендуется, в частности:

принять Федеральную целевую программу (ФЦП) «Экология и природные ресурсы», включающую, в частности, подпрограмму «Воспроизводство и использование минерально-сырьевых ресурсов», а также механизмы и источники ее финансирования, мероприятия по совершенствованию системы налогообложения горного дела и недропользования;

обратить особое внимание на эффективность использования разведанного фонда недр и целевое использование средств, направляемых на геологическое изучение недр.

Проблема сырьевой безопасности не ограничивается только сферой недропользования. Хищническими методами ведется незаконная рубка лесов, в первую очередь таких ценных пород, как кедровые. На промышленной основе осуществляется незаконная добыча валютоемких водных биоресурсов и других представителей животного мира. Перечень массовых правонарушений в сфере природопользования этим не исчерпывается.

Применительно к недрам проблему экологической безопасности следует рассматривать в двух аспектах:

охрана окружающей среды от негативных воздействий, связанных с хозяйственным освоением недр (сжигание газоконденсата, разлив нефти, нарушение почвенного слоя, загрязнение подземных вод и др.);

рациональное использование природных ресурсов с целью минимизации их изъятия из природной среды.

Следует отметить, что по большинству природных ресурсов мероприятия, направленные на их рациональное использование, обеспечивают, как правило, и снижение негативных воздействий на окружающую среду. Так, если заготовка деловой древесины осуществляется в лесах главной рубки и в пределах расчетной лесосеки, то на долгосрочную перспективу общая площадь лесопокрытой территории будет оставаться постоянной. Круг мероприятий по рациональному использованию лесов можно расширить: например, коэффициент использования вырубаемой древесины до 80 – 90 % (в настоящее время он составляет порядка 30 %). В этом случае участки заготовки древесины не будут захламлены отходами (ветвями, обрезками ствола и т.д.). Кроме того, на этих участках можно высаживать культуры древесных насаждений ценных пород. Проведение этих мероприятий позволит в дальнейшем не только сохранить, но и повысить качество лесов на таких территориях.

Аналогичная ситуация и с другими видами природных ресурсов. Научно обоснованное регулирование численности объектов животного мира, т.е. рациональное использование охотничьих животных, водных биоресурсов позволит не только сохранить и улучшить качественное состояние сложившихся экосистем, но и создать природно-ресурсную базу для устойчивого роста благосостояния населения России.

Итак, законом об экологической безопасности должны регламентироваться не только условия защищенности природной среды от негативных антропогенных воздействий и не только нормативы качества окружающей среды, обеспечивающие благоприятные условия проживания населения, но и требования по рациональному, неистощительному использованию природных ресурсов.

Успешное решение проблемы экологической безопасности Российской Федерации, в первую очередь, зависит от эффективности экономического механизма природопользования, действенности контролирующих и правоохранительных органов, достаточно совершенной законодательной базы. Это не вызывает сомнений. Но имеется еще один аспект проблемы, которому не уделяется достаточно внимания. Это экологическая культура населения, уровень которой в России довольно низок. Группа депутатов Государственной Думы разрабатывает законопроект об экологической культуре, в котором повышение уровня экологической культуры населения, развитие общественного экологического сознания и мировоззрения предусматривается путем непрерывного экологического образования, воспитания и просвещения. Основная нагрузка по организации данной работы в соответствии с законопроектом возлагается на государственные и муниципальные структуры с соответствующим бюджетным финансированием. Заметных изменений в экологической культуре населения можно достичь только в долгосрочной перспективе.

Повышение уровня экологической культуры зависит, в первую очередь, от уровня благосостояния населения. Тем не менее, даже в нынешней социально-экономической обстановке экологическая культура может быть повышена, если для этой цели привлечь средства массовой информации.

Между тем, для успешной реализации законодательных требований по решению конкретных частных задач, например по переработке и утилизации твердых бытовых отходов, и в первую очередь упаковочных, необходимо в ближайшей перспективе сформировать новые стереотипы экологического мышления в общественном сознании. Для решения этой задачи средствам массовой информации необходимо провести целенаправленное массированное воздействие, для чего потребуются значительные финансовые средства. Необходимые средства можно получить из внебюджетных источников, но для этого необходимо законодательным путем создать условия, обеспечивающие заинтересованность частных инвесторов в финансировании такой пропагандистской кампании. Так, например, в законе об экологической культуре и налоговом законодательстве можно предусмотреть льготное налогообложение такой рекламы. Существуют и иные методы решения этой проблемы.

ПравовоЕ регулированиЕ обеспечения экологической безопасности

в Российской Федерации и ее субъектах*

Обеспечение экологической безопасности – одна из составляющих экологической функции Российского государства и, соответственно, задача практически всех государственных органов.

Дефиниция «экологическая безопасность» основана на определении понятия «безопасность». Анализу указанных терминов посвящены многочисленные труды ученых42.

В Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.) безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основные объекты безопасности указаны в такой последовательности: личность, общество, государство. В Законе закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. В ст. 8 Закона предписано, что не допускается создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации.

В анализируемом Законе также перечислены виды безопасности – государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные (ст. 13). В Конституции РФ выделено три основных вида безопасности – государственная (п. «д» ч. 1 ст. 114), общественная (п. «б» ч. 1 ст. 72) и экологическая (п. «д» ч. 1 ст. 72). Таким образом, термин «экологическая безопасность» используется в указанных нормативных правовых актах и является составной частью понятия безопасности.

Категория «экологическая безопасность» на федеральном уровне наряду с Конституцией РФ и Законом РФ «О безопасности» закреплена также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), в ряде федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и др.

Впервые же понятие «экологическая безопасность» юридически раскрыто в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. В нем оно определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Данное понятие в качестве объектов экологической безопасности указывает человека и природную среду, ставя на первое место именно защищенность природной среды. Такую последовательность можно объяснить наименованием анализируемого Закона.

На наш взгляд, более точное определение экологической безопасности дано в проекте федерального закона «Об экологической безопасности», который был принят Государственной Думой 17 ноября 1995 г. и отклонен Президентом РФ 21 декабря 1995 г. В ст. 3 гл. 1 проекта закреплено понятие экологической безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее».

В письме Президента РФ в Государственную Думу об отклонении проекта федерального закона «Об экологической безопасности» от 21 декабря 199 г. № Пр-1844 был сделан, на наш взгляд, ошибочный вывод о том, что экологическая безопасность не может быть составной частью безопасности. Буквально это было выражено следующим образом: «определяя место понятия «экологическая безопасность» в составе понятия «безопасность личности, общества и государства», [разработчик законопроекта] не учитывает нормы п. «м» ст. 71 и п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Вопросы безопасности, определенные Законом РФ «О безопасности» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, относятся исключительно к ведению Российской Федерации, а вопросы экологической безопасности относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому понятие «экологическая безопасность» не может быть составной частью понятия «безопасность». По нашему мнению, указанное замечание скорее относится к несогласованности соответствующих статей Конституции Российской Федерации, а не к определению понятия «экологическая безопасность». Этот вывод содержится и в работах других ученых, например Г.П. Серова, В.В. Вербицкого и т.д.

В Законе РФ «О безопасности» экологическая безопасность рассматривается как вид безопасности государства.

Здесь уместно отметить, что согласно п. «д» и п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся не только обеспечение экологической безопасности, но и природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Однако на федеральном уровне все перечисленные предметы совместного ведения, за исключением обеспечения экологической безопасности, реализованы путем издания по ним соответствующих федеральных законов или кодексов Российской Федерации и принятия в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации.

Если вопросу об экологической безопасности в федеральном законодательстве уделено хоть какое-нибудь внимание, то механизм обеспечения экологической безопасности не раскрыт.

По данному вопросу имеются только различные точки зрения ученых. Одни авторы рассматривают обеспечение экологической безопасности как составную часть охраны окружающей среды, некоторые считают эти понятия практически одинаковыми, другие же включают в понятие обеспечения экологической безопасности и охрану окружающей среды, и рациональное природопользование. Есть и еще одна точка зрения: некоторые ученые высказывают мнение о том, что обеспечение экологической безопасности – это деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов43.

Мы придерживаемся последнего из перечисленных мнения. Общественные отношения по обеспечению экологической безопасности возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Причем в отличие от отношений по охране окружающей среды и природопользования, которые также возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, они представляют опасность для жизни и здоровья людей. Например: отношения, возникающие при использовании природных ресурсов в объемах, не приводящих к сверхнормативному загрязнению окружающей среды, к опасному для жизни и здоровья людей разрушению и деградации окружающей природной среды, считаются отношениями по природопользованию. Отношения, возникающие при функционировании заповедников и других особо охраняемых территорий, не приводящие к разрушению и деградации окружающей природной среды, – это отношения по охране окружающей среды.

Определение круга общественных отношений, возникающих в области обеспечения экологической безопасности, по ряду причин (неоднородность отношений, их взаимосвязанность и т.п.) весьма затруднительно. И содержание ведущихся дискуссий в эколого-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения44.

Экологическая безопасность как определенная юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, тесно взаимосвязанных и смыкающихся с системами других общественных отношений (общественной безопасностью и национальной безопасностью).

Таким образом, категория экологической безопасности и ее обеспечение учеными до сих пор, к сожалению, еще до конца не сформулированы и не отражены в федеральном законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» обеспечение экологической безопасности определено в качестве цели охраны окружающей среды, однако обеспечение экологической безопасности требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне.

Аналогичные замечания и высказывания о необходимости юридического закрепления понятия «экологическая безопасность», а также решение вопросов правового регулирования отношений в сфере ее обеспечения можно найти и у работников природоохранной прокуратуры, и у депутатов Государственной Думы как прошлого, так и нынешнего созывов45. Дискуссия между учеными и специалистами по данному вопросу должна принести пользу в решении теоретических и прикладных аспектов экологической безопасности. Аналогичные мысли высказаны и в ряде публикаций46.

При рассмотрении вопроса о правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на региональном уровне уместно отметить, что ряд субъектов Федерации, опираясь на федеральный законопроект «Об экологической безопасности» и в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, разработали и приняли свои законы об экологической безопасности. Так, в Республике Башкортостан, помимо действующего Экологического кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 1 ноября 2000 г.), в преамбуле которого сказано, что «охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека – неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан», в июне 1997 г. был принят Закон об экологической безопасности Республики Башкортостан. Экологическая безопасность в Законе трактуется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее (данное понятие экологической безопасности идентично понятию, сформулированному в ст. 3 проекта федерального закона «Об экологической безопасности»).

В Законе Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» от 3 апреля 1998 г. (в ред. от 7 июня 1999 г.) экологическая безопасность определена как «защита жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на здоровую, благоприятную окружающую природную среду». На наш взгляд, в Законе дано не совсем удачное определение экологической безопасности. Во-первых, слово «защита» означает действие, но никак не состояние. Иными словами, данное понятие скорее относится к обеспечению экологической безопасности. Во-вторых, не указаны угрозы экологической безопасности.

Правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Ульяновской области определяет Закон Ульяновской области «Об экологической безопасности на территории Ульяновской области» от 4 октября 1996 г. В Законе экологическая безопасность трактуется как «состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, окружающей природной среды, при котором достигается предотвращение или ограничение угроз, возникающих в результате антропогенных или природных воздействий на систему «человек – среда обитания». Обеспечение экологической безопасности – система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и по ликвидации их последствий, включая отдаленные.

Законом Ненецкого автономного округа «Об экологической безопасности на территории Ненецкого автономного округа» от 11 января 2000 г. экологическая безопасность определена как «состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую среду». Недостатком такой трактовки понятия «экологическая безопасность» является отсутствие указания угроз экологической безопасности, а также неполный перечень объектов. В качестве объекта экологической безопасности указан только человек.

Определение экологической безопасности в Законе Курской области «Об экологической безопасности» от 5 июля 1997 г. (в ред. от 8 мая 2001 г.), наоборот, слишком широко трактует это понятие, причем на первое место в качестве объекта ставится не человек, а окружающая природная среда. А также, будучи Законом одного субъекта Федерации, рассматривает в качестве объекта все государство с учетом как внутренних, так и внешних угроз экологической безопасности: «Экологическая безопасность – защищенность окружающей природной среды и жизненно важных интересов граждан, общества, государства от внутренних и внешних воздействий, негативных процессов и тенденций развития, создающих угрозу здоровью людей, биологическому разнообразию и устойчивому функционированию экологических систем и выживанию человечества».

Аналогичные законы действуют в Нижегородской и Оренбургской областях. Закон Оренбургской области «Об экологической безопасности» от 7 декабря 1999 г. в качестве объектов экологической безопасности называет личность и общество, а окружающая среда отсутствует: «экологическая безопасность – состояние защищенности личности, общества от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф»..

В целом, анализируя региональное законодательство в области экологической безопасности, можно сделать вывод, что трактовка ее понятия, пути обеспечения, организация системы, а также определения объектов и субъектов экологической безопасности в законах различна. В одних случаях угрозы экологической безопасности – антропогенное и природное воздействие, в других – антропогенное воздействие и чрезвычайные ситуации, в третьих – все вместе взятое.

Такое разночтение можно объяснить, во-первых, неурегулированностью законодательства по вопросам обеспечения экологической безопасности на федеральном уровне; во-вторых, сложившейся экологической обстановкой в каждом конкретном регионе (субъекте Российской Федерации); в-третьих, различными подходами к управлению в данной области (в одних субъектах Федерации – решением вопросов занимаются их исполнительные органы государственной власти, в других – специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти, к примеру территориальный орган МПР России, МЧС России или органы внутренних дел и т.д.) и др.

Хотелось бы особо отметить предлагаемую в Законе Ульяновской области меру уровня экологической безопасности человека как среднюю ожидаемую продолжительность жизни. Учитывая, что глобальной целью деятельности общества и государства в реализации экологической функции является экологическая безопасность человека, предлагаемая в качестве интегрального показателя экологической безопасности средняя ожидаемая продолжительность жизни может лечь в основу федерального законодательства об экологической безопасности. Такая же позиция отмечена и авторами комментария к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды»47.

Анализируя федеральное и региональное законодательство, можно утверждать, что в настоящее время остро прослеживается необходимость скорейшего решения вопроса правового регулирования отношений в области обеспечения экологической безопасности России. Экологическая безопасность требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне. Анализ соответствующего регионального законодательства показывает отсутствие единства в трактовке основных понятий. Такое разночтение объясняется, в первую очередь, несистемным подходом к правовому регулированию этих вопросов на федеральном уровне.

Представляется целесообразным принятие либо федерального закона «Об экологической безопасности», либо соответствующих модельных региональных законов. В первом случае – в федеральном законе следует изложить разграничение полномочий всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений; конкретизировать их задачи в области обеспечения экологической безопасности населения и территории России и т.д.

Во втором случае – подготовить соответствующие модельные законопроекты, которые должны определять основные концептуальные понятия и положения регионального законодательства в области обеспечения экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать не только в качестве самостоятельного элемента обеспечения национальной безопасности, но и элемента экологической функции государства. Такая экологическая функция должна отражать объективную деятельность всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений по обеспечению экологической безопасности населения и территории России.

Обеспечение экологической безопасности – не только самостоятельный элемент экологической функции государства и обеспечения национальной безопасности, но и один из элементов защиты населения и территорий, а также общественной безопасности. Такая трактовка является теоретической предпосылкой разграничения компетенции по обеспечению экологической безопасности между различными правоохранительными органами (МВД России, МЧС России и др.).

Законодательство в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

1.1. Многосторонние международные конвенции и соглашения в области охраны окружающей среды

1.2. Экологическое законодательство Российской Федерации

1.2.1. Законодательство в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности

1.2.2. Основные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды»

1.2.3. Основные положения Федерального закона «Об экологической экспертизе»

1.2.4. Система подзаконных актов в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

1.3. Нормативная база в области проектирования народно-хозяйственных объектов

1.3.1. Состояние нормативной базы в области проектирования

1.3.2. Нормативная база геоэкологического обоснования проектов

1.3.3. Нормативно-методические основы проектирования

1.4. Развитие экологической экспертизы и ОВОС в России

1.4.1. Развитие системы экспертиз в 80-е гг. XX в.

1.4.2. Роль «Положения об оценке воздействия...» в системе экологической оценки в России

ГЛАВА 2

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ

ПРЕДПРОЕКТНОЙ И ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

2.1. Вопросы охраны окружающей среды как составная часть инвестиционного проекта

2.1.1. Общие требования к экологической оценке проекта

2.1.2. Требования международных кредитных организаций к экологическому сопровождению инвестиционных проектов

2.2. Принятие решения о размещении

и сооружении промышленных и иных объектов

на территории России

2.2.1. Определение цели инвестирования

2.2.2. Обоснование инвестиций в строительстве

2.3. Обоснование экологических ограничений

в предпроектной и проектной документации

2.3.1. Обеспечение экологической безопасности

2.3.2. Разработка экологических разделов

технико-экономического обоснования

2.3.3. Пространственное планирование как средство экологического обеспечения проектов

ГЛАВА 3

ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ В ТЭО ПРОЕКТОВ

3.1. Механизмы устойчивости экосистем

3.2. Технические системы экологической безопасности

3.2.1. Системы зашиты атмосферного воздуха

3.2.2. Системы защиты водной среды

3.2.3. Системы обращения с отходами

3.3. Практическое использование технических систем экологической безопасности в системе промышленного производства

3.3.1. Опыт составления ТЭО проектов жилых районов городов, промышленных зон и комбинатов

3.3.2. Гидротехнические сооружения

3.3.3. Транспорт

3.3.4. Энергетика

3.3.5. Горнодобывающая промышленность

3.3.6 Коммунальное хозяйство

3.3.7. Лесное хозяйство

3.3.8. Сельское хозяйство

3.3.9. Характерные ошибки и недостатки проектов

3.4. Проектирование и экологическое обоснование природозащитных объектов

3.4.1. Особо охраняемые природные территории

3.4.2. Лесовосстановление и лесопитомники

3.4.3. Рекультивация загрязненных и нарушенных земель

3.4.4. Инсинерация (сжигание) отходов

3.5. Проблемы мониторинга: технологические и экологические аспекты

3.5.1. Экологический мониторинг

3.5.2. История и состояние мониторинга в России

3.5.3. Проблемы организации мониторинга

3.5.4. Дистанционные и контактные методы

3.5.5. Панъевропейские системы экологического мониторинга

ГЛАВА 4

ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ

4.1. Экологические требования при эксплуатации предприятий

4.2. Разрешения на пользование природными ресурсами

4.2.1. Лицензия и договор на пользование водным объектом

4.2.2. Лицензия на пользование недрами

4.2.3. Сертификация

4.2.4. Экологический аудит

4.3. Нормирование в области охраны окружающей среды

4.3.1. Виды и формы экологического нормирования

4.3.2. Основные механизмы экологического нормирования

4.3.3. Нормативы выбросов

4.3.4. Нормативы сбросов

4.3.5. Нормативы предельного размещения отходов

4.4. Экологический паспорт природопользователя

4.5. Система управления качеством окружающей среды на предприятии

4.5.1. Статистическая отчетность предприятия по природным ресурсам и охране окружающей среды

4.5.2. Система документации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды на предприятии

ГЛАВА 5

ПРОЦЕДУРЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

СОПРОВОЖДЕНИЯ ПЛАНИРУЕМОЙ

ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

5.1. Оценка воздействия на окружающую среду

5.1.1. Опыт США в экологической оценке проектов

5.1.2. Сфера применения процедуры ОВОС/ГЭЭ

5.1.3. Основные принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду и ее приоритетные задачи

5.2. Основные положения Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте

5.3. Национальная процедура оценки возможного

воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду

5.4. Нормативно-правовое обеспечение ОВОС и экологической экспертизы

5.4.1. Стандартизация в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов

5.4.2. Необходимость экологического законодательства и принуждения в соблюдении стандартов окружающей среды

ГЛАВА 6

МЕТОДЫ И СРЕДСТВА ОВОС И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

ЭКСПЕРТИЗЫ

6.1. Критериальная база оценок воздействия

6.1.1. Международные и российские требования1

6.1.2. Обобщенные критерии экологической безопасности

6.1.3. Интегральные показатели техногенных воздействий

6.2. Принципы создания экспертно-информационных систем для целей ОВОС

6.2.1. Структура ЭИС

6.2.2. Программное обеспечение ЭИС

6.2.3. Средства Интернета

6.3. Методы оценки интенсивности техногенных нагрузок на окружающую среду

ГЛАВА7

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

7.1. Основные понятия и принципы экологического обоснования планируемой деятельности

7.2. Стадии и этапы проведения ОВОС

7.2.1. Порядок проведения ОВОС

7.2.2. Подготовка технического задания на проведение ОВОС

7.3. Состав материалов ОВОС

7.3.1. Документация выбора площадки

7.3.2. Подготовка материалов ОВОС

7.4. Планирование проведения ОВОС

7.4.1. Предварительная подготовка. Сбор общих сведений

по объекту

7.4.2. Сбор специальных сведений по объекту

7.4.3. Оценка экологического риска

7.5. Разработка рабочей гипотезы возможных изменений экологической ситуации

7.6. Анализ и прогноз экологической ситуации

7.6.1. Анализ исходных данных. Проведение оценки значимости экологической ситуации

7.6.2. Методы экологического прогнозирования

7.6.3. Прогнозная оценка значимости воздействий

7.7. Подготовка заключения

7.7.1. Состав итоговых материалов ОВОС. Форма предоставления

7.7.2. Оценка полноты и качества ОВОС

7.8. Требования Европейского банка реконструкции и развития к ОВОС

7.9. Процедура ОВОС в странах ЕС

7.9.1. Методологические особенности ОВОС в странах ЕС

7.9.2. Проведение ОВОС в странах ЕС

7.9.3. Достоинства и слабости ОВОС в Нидерландах

7.10. Сравнительный анализ требований к экологической оценке, предъявляемых РФ, ЕБРР и ЕС

7.11. Экологическая оценка и принятие решений

ГЛАВА 8

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

8.1. Законодательные требования в области ГЭЭ

8.1.1. Принципы экологической экспертизы

8.1.2. Объекты экологической экспертизы

8.2. Порядок проведения государственной экологической

экспертизы

8.2.1. Представление и рассмотрение документации

8.2.2. Проведение государственной экологической экспертизы

8.2.3. Утверждение заключения государственной экологической экспертизы

8.2.4. Особенности организации проведения повторной

государственной экологической экспертизы

8.3. Права и обязанности заказчика документации,

представляемой на экологическую экспертизу.

Финансирование ГЭЭ

8.4. Особенности государственной экологической экспертизы различных объектов

8.5. Послепроектная экологическая оценка

8.5.1. Планы экологического менеджмента

8.5.2. Послепроектный анализ в национальных и международных системах экологической оценки

ГЛАВА 9

СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА

9.1. Предмет, цель и задачи стратегической экологической оценки

9.2. Стратегическая экологическая оценка и устойчивое

развитие

9.3. Принципы и организация процесса стратегической экологической оценки

9.4. Стратегическая экологическая оценка проекта развития главного порта Роттердама

ГЛАВА 10

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

10.1. Нормативно-правовое обеспечение

10.2. Порядок проведения

10.3. Финансирование ОЭЭ. Взаимодействие с заинтересованными сторонами

ГЛАВА 11

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ

КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ

ЗАКЛЮЧЕНИЯ ГЭЭ

11.1. Государственный экологический контроль

11.1.1. Права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды

11.1.2. Организация государственного экологического контроля и ГЭЭ на уровне МПР России и его территориальных органов

11.1.3. Организация государственного экологического контроля на уровне субъекта Российской Федерации

11.2. Санкции за нарушение требований заключения ГЭЭ

11.2.1. Административная ответственность

11.2.2. Уголовная ответственность

11.2.3. Роль природоохранных прокуратур в соблюдении законодательства о ГЭЭ

11.3. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды

11.4. Система экологического менеджмента проектов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЯ

УДК 574(075.8)

ББК20.1я73

Э40

Рецензенты:

зав. кафедрой экологических основ природопользования Санкт-Петербургского

технического университета, д-р техн. наук, профессор М. П. Федоров;

профессор кафедры водоотведения и экологии Санкт-Петербургского

государственного архитектурно-строительного университета,

д-р биол. наук Л. И. Цветкова;

профессор кафедры физической географии и региональной геоэкологии

Тверского государственного университета,

д-р геогр. наук А. Г. Емельянов

Экологическая экспертиза:Учеб. пособие для студ. высш. учеб. Э40 заведений/В. К. Донченко, В.М.Питулько, В.В.Растоскуев и др.; Под ред. В. М. Питулько. — М.: Издательский центр «Академия»,

2004. — 480 с.

15ВК 5-7695-1441-8

Рассмотрены теория, методика и практические приемы геоэкологиче- ского обоснования хозяйственной деятельности, а также принципы проек- тирования природоохранных и защитных объектов. Подробно изложены про- цедуры оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспер- тизы, являющиеся основными инструментами экологического сопровожде-

ния планируемой хозяйственной деятельности в Российской Федерации.

Для студентов высших учебных заведений.

УДК 574(075.8) ББК 20.1я73

©Донченко В.К., Питулько В.М., Растоскусв В.В.,

Сорокин Н.Д., Фролова С. А., 2004 15ВN 5-7695-1441-8 © Издательский центр «Академия», 2004

ВВЕДЕНИЕ

Основу российской системы экологической оценки составля- ют экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружаю- щую среду (ОВОС), а также согласование применяемых подхо- дов с международной практикой при учете специфики нашей

страны.

Системы экологической оценки намечаемой деятельности се- годня используются практически всеми странами мира и многими международными организациями. Экологическая оценка (ЭО) ос- нована на простом принципе: легче выявить и предотвратить нега- тивные для окружающей среды последствия деятельности на ста- дии ее планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии осуществления этой деятельности. Экологическая оценка сосре- доточена на всестороннем анализе возможного воздействия пла- нируемой деятельности на окружающую среду и использовании результатов этого анализа для предотвращения или смятения эко- логического ущерба. Она позволяет учитывать наряду с экономи- ческими экологические факторы уже на стадии формулировки це- пей, планирования и принятия решений об осуществлении той

или иной деятельности.

В России основными составляющими системы ЭО являются эко- логическая экспертиза, организуемая государственными природо- охранными органами, и ОВОС, проводимая заказчиками доку-

ментации, подлежащей экспертизе.

Системы ЭО очень молоды. Истоки их восходят к земельным и горным законам Великобритании, Германии и США. Активно раз- виваться системы ЭО стали в середине XX в. в связи с проблемой предупреждения техногенных катастроф и вопросами организа- ции экологического мониторинга, которые к настоящему време- ни являются главным содержанием проблемы обеспечения эколо- гической безопасности. Они входят как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности, в том числе для предупреждения и особенно управления аварий-

ной ситуацией и ее последствиями.

Роль современной процедуры проведения ОВОС в обосновании инвестиций очень велика. Экологические ограничения хозяйствен-

ной деятельности при реализации предлагаемых инвестиционных

проектов позволяют выполнять ранжирование территории по уров- ню экологической безопасности на региональном и локальном уровнях и определять допустимость будущих техногенных воздей- ствий на объекты природы. Уже на стадии планирования готовятся рекомендации и регламенты обеспечения безопасности населения. Соотношение различных видов хозяйственной деятельности и деловой активности определяется уровнями приемлемого риска возможных отклонений в рамках установленных научно обосно- ванных и принятых обществом ограничений. Экономическая ин- терпретация экологических ограничений — это оценка ущерба при- родной среде и здоровью населения в результате воздействий раз-

личного рода, в том числе и чрезвычайного характера.

Создание национальных систем ЭО во многих странах нередко сталкивалось с противодействием. В Словакии и Великобритании, например, проектировщики и градостроители полагали, что они и без нее адекватно учитывают экологические факторы при разра- ботке территориальных планов и утверждении проектов. В Герма- нии экологические министерства считали, что они проводят не- обходимый анализ потенциальных воздействий в ходе лицензиро- вания основных аспектов намечаемой деятельности (например, воз- душных выбросов), и, следовательно, никакие дополнительные

процедуры не нужны.

В России понятие об экологической оценке возникло в 70-е гг. XX в. сначала в виде экологически ориентированных правил пла- нирования и проектирования, а затем, в последнее десятилетие, как условия природопользования и экологического лицензирова- ния. Экологически ориентированные правила проектирования вы- полняли некоторые функции ЭО, однако не могли учесть всех нюансов конкретной ситуации, особенно мнения заинтересован- ных сторон. Система экологического лицензирования намечаемой деятельности часто осуществлялась с ведомственным уклоном. Бо- лее того, большинство систем лицензирования в значительной мере полагались на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воз- действия и, во-вторых, не обязательно отражают мнение заинте-

ресованных сторон.

Непосредственными предшественниками российской системы ЭО явились правила проектирования, территориальные комплекс- ные схемы охраны природы и разрешения на отдельные виды при- родопользования, а также ведомственные и межведомственные экспертизы, не обеспечивавшие подлинную комплексность ана-

лиза экологических воздействий.

Дадим определения основных терминов.

Экологическая экспертиза (Еnvirоптепtа1 Review, Епvirоптепtа1 Ехрert Review, Еnvirоптепtа1 Ехатinаtion) — установление соответ- ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологи-

ческим требованиям, определение допустимости реализации объек- та экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономичес-

ких и иных последствий.

Воздействие на окружающую среду — любое изменение в окру- жающей среде, которое полностью или частично может быть ре- зультатом намечаемой хозяйственной или иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001—98). Отрицательное воздействие на окружающую среду оказывают любые потоки вещества, энергии и информа- ции, непосредственно образующиеся или способные возникнуть в ней в результате антропогенной деятельности и приводящие к ее

деградации в результате необратимых последствий изменения.

Экологическое обоснование — совокупность доводов (доказа- тельств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологичес- кую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и чело-

века (Инструкция Минздрава России, 1995).

Оценка воздействия на окружающую среду (Assessment оf Еnvironmental Impacts) — анализ вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий до принятия решения о его осуществлении. Положение об оценке воздействия, утверж- денное приказом МПР России от 18.07.94 № 222, дает следующее определение: «Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это процесс, способ- ствующий принятию экологически ориентированного управлен- ческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприят- ных воздействий, оценки экологических последствий, учета об- щественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотв-

ращению воздействий».

Экологическая оценка —- это процесс систематического анализа экологических последствий намечаемой деятельности, консульта- ции с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. По определе-

нию:

ЭО является процессом (процедурой), а не просто суммой дан- ных, сведений или документов, полученных в результате этого

процесса;

ЭО выполняется по определенным систематическим правилам;

ЭО охватывает все этапы осуществления намечаемой деятель- ности;

процесс ЭО состоит из анализа (прогноза) потенциальных воз- действий намечаемой деятельности на окружающую среду и кон-

сультаций с заинтересованными сторонами;

результаты прогноза воздействий и консультаций используют- ся при выработке решений, относящихся к намечаемой деятель-

ности.

Экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом, но и различных решений в ходе планирования и проек- тирования. Поэтому консультации, а также использование резуль- татов ЭО при принятии решений следует рассматривать как пос-

ледовательные этапы единого процесса.

«Классический» процесс ЭО (Епviroптепtal Assessment (ЕA)) де- лится на два вида.

1. Экологическая оценка проектов (ЭОП), Епviroптепtal Iтрасt Assessment (ЕIА).

2. Стратегическая экологическая опенка (СЭО) Strategic Еnviro- птепtа1 Аssеssтепt (SЕА).

Экологическая оценка проектов (ЭОП) включает в себя:

1) экологическую оценку намечаемой деятельности стратеги- ческого уровня (планов, программ, стратегий и проектов норма-

тивных актов);

2) систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических послелствий предлагаемых

стратегий, политик, планов и программ;

3) формализованный, систематический и всесторонний про- цесс оценки экологических последствий осуществления полити- ки, плана или программы и их альтернатив, включая подготовку письменного доклада о результатах этой оценки и использование

этих результатов в принятии решения.

В большинстве систем ЭО важную роль играет документ, назы- ваемый по-английски Еnvironтепtal Imрасt Statement (ЕIS). Прямой перевод этого термина — «заявление о воздействии на окружаю- щую среду» (ЗВОС). В отличие от ОВОС он не имеет официального

определения в российском законодательстве.

В основе методологии ЭО лежат три принципа: превентивность, комплексность и демократичность.

Принцип превентивности означает, что ЭО проводится до приня- тия основных решений по реализации намечаемой деятельности, а также что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Экологическая оценка должна проводиться и до принятия важнейших проектных решений. Наконец, последовательная реали- зация принципа превентивности приводит к необходимости СЭО, предметом которой являются решения более высокого уровня, пред-

шествующие планированию конкретных проектов.

Одним из важных инструментов реализации принципа превен- тивности является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение

нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятель-

ности и вариантов ее осуществления дает возможность принять оптимальное решение в зависимости от результатов ЭО.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотре- ние и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и свя- занных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача ЭО состоит не только в том, чтобы про- следить, насколько соблюдаются «стандарты и нормативы» для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы по- нять, как природно-социальная система в целом отреагирует на

воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что ЭО не долж- на ограничиваться научно-техническими проблемами, поскольку предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружа- ющую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц и организаций. Большинство из них не обладают каки- ми-либо формальными полномочиями в отношении этой деятель- ности. Интересы общества в целом защищают разного рода систе- мы разрешений и лицензирования, нормы проектирования. Об- щественность должна иметь возможность непосредственно участво- вать в процессе ЭО, и мнение населения должно учитываться на-

ряду с заключениями экспертов.

Поэтому ЭО должна проводиться в соответствии с регламен- тированной процедурой, правила которой известны и понятны всем ее участникам, имеющим определенные права и обязан-

ности.

Отсутствие демократичности, закрытость и непрозрачность про- цесса принятия решений часто приводят к тому, что на практике те принимаются на основе неформальных переговоров и соглаше- ний с участием отдельных, наиболее влиятельных заинтересован-

ных сторон. В результате нередко страдает объективность ЭО.

Теоретические основы курса опираются на положения теории экологической безопасности, фундаментальными составляющи- ми которой являются теории риска, устойчивости (резистентно- сти) экосистем различного уровня иерархической организации, их индикаторного отклика на природно-климатические и антро- погенные воздействия и закономерности восстановления биоты при компенсации угнетающих факторов или при снятии нагру- зок. Немалое место при этом занимают идентификация вредных воздействий, вопросы мониторинга и экологического нормиро-

вания.

Предметом ЭО являются воздействие намечаемой деятельно- сти на окружающую среду, те изменения в ее компонентах, ко- торые полностью или частично являются результатом этой дея- тельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению составля- ют основные элементы процесса ЭО. Ее систематическая, комп-

лексная природа позволяет выявлять те воздействия, которые

могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источников воздействия, — прежде всего, не- прямые и кумулятивные воздействия. О непрямых воздействиях говорят в том случае, когда изменения в одной природной среде вызывают изменения в другой (например, аэротехногенное заг- рязнение вызывает загрязнение почв и угнетение растительнос- ти). Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве, или дей- ствием одного, распределенным во времени. Для того, чтобы был возможен систематический анализ источников и факторов воз- действия, а результаты его применимы на практике, ЭО должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздей-

ствиях.

Ранние представления об экологической экспертизе в Совет- ском Союзе основывались на убеждении в том, что достаточно провести ЭО проекта до начала осуществления деятельности. Ины- ми словами, считалось, что достаточно сначала подготовить про- ект, затем «просчитать» последствия его осуществления и на ос- нове результатов этих подсчетов принять решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Экспертиза, в лучшем случае, могла вернуть проект «на доработку», которая нередко носила косметический характер, или вообще его отклонить. Все это приводило к принципиальному противопоставлению эконо- мического развития и охраны окружающей среды. Но, как пока- зывает опыт, такой подход часто оказывается недостаточным. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экспертиза не может сделать его экологически безопас-

ным.

В соответствии с современными требованиями, процесс ЭО должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты ЭО проекта используются не только для «обоснова- ния» уже принятых проектных решений и разработки специаль- ных природоохранных мероприятий, но и для принятия ключевых

решений по выбору технологии и места размещения объекта.

Контрольные вопросы

1. В чем сущность экологического обоснования проектов хозяйствен- ной деятельности?

2. Чем обусловлена необходимость проведения государственной эколо- гической экспертизы проектов?

3. Чем важны принципы комплексности, превентивности и демокра- тичности при экологической оценке различных проектов?

4. Из каких основных документов состоит нормативно-правовая база проведения государственной экологической экспертизы?

5. Расскажите о становлении оценки воздействия на природную среду (ОВОС).

6. Какова роль экологических экспертиз в устойчивом развитии госу- дарств?

Список литературы

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ.

ГОСТ Р ИСО 14001—98. Системы управления окружающей средой. Тре- бования и руководство по применению. — М.: Изд-во стандартов, 1998.

Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности: Приказ МПР России от 29.12.95 № 539.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Россий- ской Федерации: Приказ МПР России от 18.07.94 № 222.

Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации: Приказ

Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372.

Экологическая оценка и экологическая экспертиза / О.М.Черп, М.В.Хотулева, В.Н.Винченко идр. — М.: Социально-экологический союз,

2001.-312с.

ГЛАВА 1

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федера-

ции (ст. 72) относятся:

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра- ми, водными и другими природными богатствами,

природопользование, охрана окружающей среды и обеспече- ние экологической безопасности, особо охраняемые природные

территории,

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охране окружающей природной среды

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) норма- тивно-правовая база по предметам совместного ведения на регио- нальном уровне формируется на основе федеральных законов с учетом местных условий. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить феде-

ральным законам.

Основными источниками законодательной базы РФ в области охраны окружающей среды являются.

1) международные договоры, конвенции, соглашения,

2) федеральные и региональные (на уровне субъектов РФ) за- коны,

3) указы Президента и постановления (распоряжения) испол- нительных властей субъектов РФ;

4) системы государственных стандартов (ГОСТ и СНиП) и региональных стандартов и нормативов,

5) системы отраслевых стандартов (ОСТ, СанПиН, ПДК, и др.),

6) система межведомственной и ведомственной нормативной документации (инструкции, правила, порядок и т.п.).

Российская Федерация осуществляет международное сотрудни- чество в области охраны окружающей среды по общепризнанным принципам и нормам международного права и положениям меж- дународных договоров РФ Если международными договорами Рос- сийской Федерации установлены иные правила в области охраны окружающей среды и экологической экспертизы, чем предусмот- ренные федеральными законами, применяются правила междуна-

родных договоров.

1.1. Многосторонние международные конвенции и соглашения в области охраны окружающей среды

История международного права в области охраны окружающей природной среды начинается с Конвенции по охране дикой при- роды Африки, 1900 г. В России точкой отсчета принято считать 1911 г., когда была подписана Конвенция по охране котиков. В насто- ящее время существует множество многосторонних международ-

ных конвенций и соглашений. Рассмотрим основные из них.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в транс- граничном контексте.Конвенция составлена в Эспоо (Финляндия) 25.02.91 г. Она рассматривает комплекс мер по предотвращению вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним. Конвенция была подписана Правительством СССР 06.07.91 и под- тверждена Правительством РФ 13.01.92 (№ Н-№ 11 ГП МИД Рос- сии). После создания национального списка объектов, подлежа- щих процедуре ОВОС, Конвенция вступила в силу как норматив-

ный документ на территории Российской Федерации.

ОВОС — процедура учета экологических требований законода- тельства Российской Федерации при подготовке и принятии ре- шений о социально-экономическом развитии общества. Она осу- ществляется с целью принятия необходимых мер по предупрежде- нию возможных неприемлемых для общества экологических и свя- занных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. Проведение ОВОС при подготовке документации, обосновывающей развитие видов и объектов хозяйственной и иной деятельности согласно утвержденному перечню, является обязательным. Целесообразность ее проведения для объектов и видов деятельности, не вошедших в перечень обязательных, определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению соот- ветствующих федеральных органов. Результатом является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельно- сти на окружающую среду. Проектные и/или иные решения, со- держащиеся в обосновывающей документации, должны быть раз-

работаны с учетом возможных последствий ее реализации.

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий.Конвенция была подписана от имени Правительства Российской Федерации 17.03.92 в Хельсинки, ратифицирована 18.03.92 и вве- дена в действие на территории России с 04.11.93 Постановлением Совета Министров РФ от 04.11.93 № 1118 «О принятии Конвен- ции о трансграничном воздействии промышленных аварий». На- стоящая Конвенция применяется в отношении промышленных ава- рий, обеспечения готовности к ним и ликвидации последствий

тех аварий, которые могут привести к трансграничному воздей-

ствию, включая воздействие аварий, вызванных стихийными бед- ствиями, а также в отношении международного сотрудничества, касающегося взаимной помощи, исследований и разработок, об- мена информацией и технологией в области предотвращения про- мышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий. Она не применяется в отношении: аварий в ре- зультате деятельности в морской среде, включая разведку или раз- работку морского дна; разливов в море нефти или других вредных веществ. Реализация положений Конвенции направлена на приня- тие двусторонних соглашений об уведомлении об авариях на по- тенциально опасных гражданских объектах и решается в рамках

внутренней системы гражданской обороны.

Постановлением Правительства Российской Федерации «О при- нятии Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий» от 04.11.93 № 1118 определен порядок выполнения обяза- тельств по Конвенции Российской Федерацией. Их выполнение возложено на Министерство природных ресурсов Российской Фе- дерации с участием заинтересованных министерств и ведомств, правительств республик в составе Российской Федерации, адми- нистраций краев, областей и автономных образований. Функции по оповещению (уведомлению) и действия при ликвидации по- следствий промышленных аварий, вытекающих из Конвенции, бе-

рет на себя МЧС России.

Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.Конвенция подписана СССР в Женеве 13.11.79 и рати- фицирована Президиумом Верховного Совета СССР 29.04.80 (Кон- венция вступила в силу 16.03.83). Конвенция направлена на умень- шение выбросов, причиняющих значительный ущерб природным ресурсам, имеющим жизненно важное экологическое и экономи- ческое значение, таким как леса, почва, водные ресурсы, и исто- рическим памятникам, а при определенных условиях оказываю- щих вредное воздействие на здоровье человека. Положения Кон-

венции конкретизируются отдельными протоколами.

В 1985 г. в Хельсинки Правительство СССР подписывает Прото- кол о сокращении выбросов серы или их трансграничных пото-

ков, по меньшей мере, на 30 % по отношению к Конвенции 1979 г.

Этот протокол был ратифицирован 10.09.86. В 1988 г. в Софии Пра- вительство СССР подписывает протокол об ограничении выбро- сов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции, который был ратифицирован 21.06.89. В 1994 г. Правительство Рос- сийской Федерации в Осло подписывает Протокол Конвенции относительно дальнейшего сокращения выбросов серы, ратифи-

цированный 14.06.94.

Венская конвенция об охране озонового слоя.Эта Конвенция, подписанная 22.09.85 и ратифицированная 18.06.86, направлена

на принятие соответствующих мер для охраны здоровья людей и

Правовое регулирование в системе экологической безопасности

Обеспечение экологической безопасности — одна из составляющих экологической функции Российского государства и, соответственно, задача практически всех государственных органов.

Экологическая безопасность — это состояние защищенности общества и государства; человека и биосферы в целом от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных (стихийных) воздействий на окружающую среду. Кроме того, это достижение условий и уровня сбалансированного сосуществования окружающей природной среды и хозяйственной деятельности человека, когда уровень нагрузки на среду не превышает способности ее к восстановлению. Это создание комфортных условий хозяйственной деятельности человека в комфортной среде обитания. Наконец, это система регулирования, комплекс упреждающих мероприятий, направленных на недопущение развития чрезвычайных ситуаций не только в рамках хозяйственной деятельности человека, но и в условиях предсказуемости развития экстремальных ситуаций в самой природной среде (своевременно реагировать на возможные стихийные бедствия).

Экологическая безопасность регулируется нормами экологического права — составной части правовой системы государства на современном этапе развития. При этом экологическое право представляет собой взятые во взаимосвязи и взаимозависимости природоресурсное и прироохранное право.

Экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного (нередко поощрительного) механизма. Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно-правого направления постоянно растет.

Общие правила поведения, предусмотренные экологическим правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т. е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер. Все это доказывает принадлежность этих правил поведения людей в окружающей среде и отношений с окружающей средой к системе права.

Сердцевиной регулируемых общественных отношений являются человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они, безусловно, обладают спецификой — возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни одной другой отраслью права.

Как и другие, регулируемые правом общественные отношения, экологические отношения носят производственный, социальный характер, так как наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек является главным участником антропогенного загрязнения среды.

Право граждан Российской Федерации на благоприятную среду основано на Конституции РФ и детализируется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Экологические аспекты природопользования в рамках природоресурсных отношений рассматриваются в законах, регламентирующих характер природопользования в системе земле-, водо-, лесо-, недропользования и др.

В условиях России основным источником экологического права являются подзаконные нормативные акты. В них входят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, организаций и иные акты.

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что, согласно ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики и государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

К подзаконным актам относятся постановления Правительства РФ. Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета, и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка. Следующими в иерархии подзаконных актов следуют ведомственные акты — приказы, инструкции, правила, наставления. Принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым, согласно Закону РФ о Правительстве РФ, относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. К источникам экологического права относятся нормативные акты, т. е. акты принимаются в организациях, учреждениях. Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. к. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее, являются важными источниками экологического права.

В настоящее время законодательство РФ предусматривает имущественную дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за загрязнение окружающей среды. Споры в данной области разрешаются в судебном порядке. На граждан и должностных лиц, допустивших правонарушения, повлекшие за собой загрязнение окружающей среды, распространяются все указанные виды ответственности. Предприятия, учреждения и организации несут административную и гражданско-правовую ответственность.

Анализ практики применения экологического законодательства показывает, что наиболее часто применяемой мерой является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия в отношении предприятий является приостановка или полное прекращение производственной деятельности.

Административная ответственность за экологические правонарушения предусматривается многими законами и подзаконными актами, изданными органами государственной власти и управления. Привлечение лиц к административной ответственности не освобождает их от гражданской ответственности, предусматривающей, в частности, возмещение причиненного вреда (ущерба). Так, в ст. 77 Закона РФ «Об охране окружающей среды» указывается: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством».

Вред, причиненный окружающей среде, определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками. При их отсутствии подлежащую возмещению сумму определяют исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды и понесенных убытков, включая упущенную выгоду.

Согласно ст. 78 указанного Закона, компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно, по решению суда или арбитражного суда.

Там же, в ст. 79 отмечается, что вред, причиненный здоровью гражданина или его имуществу негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.

На современном этапе развития общества необходимо уделять большее внимание правовым методам борьбы с загрязнением рек, озер и других водоемов. Сброс неочищенных хозяйственно-бытовых и промышленных стоков, многочисленные аварии на производстве наносят значительный ущерб водным объектам и водопользователям. Между тем, как показывают данные прокурорских проверок, нередки случаи, когда материалы, вполне достаточные для возбуждения уголовного дела, не передавались следственным органам. Штрафы за загрязнение окружающей среды по-прежнему весьма незначительны, отношение к виновным снисходительное, уровень экологической культуры, как нарушителей, так и представителей правоохранительных органов невысок.

Величина ущерба от аварийного загрязнения окружающей природной среды устанавливается, как правило, по задокументированным негативным последствиям, что приводит к значительному его занижению. Одна из причин такого положения — отсутствие качественного мониторинга, позволяющего оперативно отслеживать степень загрязнения природных ресурсов.

Для обеспечения наивысшего порога экологической безопасности меняются приоритеты развития экономического механизма охраны окружающей среды. Платежи за загрязнение окружающей среды и экологические налоги утрачивают свое приоритетное значение, поскольку производства, допускающие сверхнормативные негативные воздействия на окружающую природную среду, должны или приостанавливаться, или закрываться. Первоочередной задачей экономического механизма природопользования при таком подходе к решению экологической проблемы станет стимулирование внедрения безотходных производств, утилизации бытовых отходов и т. п.

Систему контроля и надзора за исполнением природоохранных требований следует отнести к числу основных условий обеспечения экологической безопасности. Необходимы сильные контролирующие органы. В то же время в результате неоднократной реорганизации природоохранных органов на федеральном и региональном уровнях значительно снизилась эффективность деятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды по экологическому контролю, в первую очередь в субъектах Российской Федерации.

По мнению Кавешникова Н. Т., Карева В.Б, Кавешникова А. Н., для борьбы с загрязнением окружающей природной среды необходимо разработать высокоэффективную систему мероприятий по контролю за ее состоянием, выявлению и адекватному наказанию виновных. Эта система должна функционировать, как по вертикали (федеральный уровень — межрегиональный — территориальный — муниципальный — уровень предприятия), так и по горизонтали (предприятие — экологическая полиция — налоговые органы — общественные организации).

Основные термины (генерируются автоматически): окружающая среда, окружающая природная среда, экологическая безопасность, Конституция РФ, акт, Российская Федерация, хозяйственная деятельность человека, область охраны, орган, отношение.

---

Смотрите также

• 
  Требования безопасности при переправах через водоемы
• 
  Правила пожарной безопасности для офисов
• 
  Монтаж группы безопасности в систему отопления
• 
  Кичигин андрей анатольевич метрополитен начальник службы безопасности
• 
  Гбу безопасность дорожного движения республики татарстан
• 
  Аттестация по пожарной безопасности руководителей и специалистов
• 
  Система обеспечения национальной безопасности
• 
  Техника безопасности и охрана труда на предприятии азс
• 
  Требования пожарной безопасности при проведении огневых работ
• 
  Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
• 
  Управление рисками информационной безопасности